بررسی موانع بهبود اثربخشی شورای عالی انرژی

پس از تصویب تشکیل شورای عالی انرژی توسط مجلس شورای اسلامی، تمامی تصمیمات سیاست های انرژی کشور به این شورا واگذار شده است. با این حال، اشکالات و آسیب هایی در این راستا وجود دارد. از مهمترین این آسیب ها می توان به عدم تشکیل منظم جلسات اشاره کرد. در نتیجه ی آن هماهنگی برای ورود به مسائل اصلی وجود ندارد. از طرفی، سازمان مدیریت نسبت به وزارتخانه های عضو این شورا جایگاه عالی ندارد. لذا این امر باعث شده که این سازمان قابلیت پیگیری مصوبات را نداشته باشد. همچنین، ملزم بودن تصمیمات شورای عالی انرژی به امضای رئیس جمهور کارکرد این جلسات را ضعیف کرده است.

کلیدواژه: شورای عالی انرژی، مجلس شورای اسلامی، انرژی، آسیب شناسی

ضرورت و اهداف پژوهش

تصمیم گیری درباره ساختار اداره انرژی کشور و انجام اصلاحات اساسی در جهت توسعه کارآمدی ساختار موجود از اهمیتی فراوان برخوردار است. جهت اصلاح ساختار اداره انرژی کشور ایده های متعددی مطرح شد ولی موافقت نسبی درباره اثربخشی این ساختارها وجود ندارد. یکی از راهکارهایی که در این زمینه مورد توجه قرار گرفت و عملیاتی شد، تشیکل شورای عالی انرژی بود ولی این شورا نیز نتوانست پاسخگوی نیازهای سیاستگذاری یکپارچه، تصمیم گیری و کنترل و نظارت در حوزه انرژی کشور باشد. به همین منظور در این پژوهش به و آسیب های موجود در شورای عالی انرژی پرداخته می شود.

تاریخچه تشکیل شورای عالی انرژی

سیاستگذاری در بخش انرژی در تمامی دولت های پس از پیروزی انقلاب اسلامی از طریق قوانین سالانه بودجه و قوانین برنامه های ۵ ساله توسعه صورت گرفته است. در حالیکه این امر پاسخگوی نیازهای این حوزه نبوده است. موضوع تشکیل شورای عالی نیرو در سال های ۱۳۴۲ و ۱۳۴۵ مطرح شد ولی پس از تاسیس وزارت آب و برق و مغایرت شرح وظایف دیگر سازمان ها معوق ماند. پس از آن در سال ۱۳۵۶ این شورا توسط هیئت وزیران تصویب شد که با توجه به قانون برق سال ۱۳۵۳، مسئولیت دبیری آن به وزارت نیرو سپرده شد.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران، همزمان با رشد تقاضای انرژی، تشیکل شورای هماهنگی انرژی توسط وزارت نیرو در دستور کار قرار گرفت. در نهایت چون گزارشی از آن منتشر نشد در عمل منحل گردید. پس از آن مجلس برنامه ای مصوب کرد که امور انرژی در یک وزارتخانه سامان یابد ولی چون از طرف دولت اقدام خاصی انجام نشد، مجلس ششم تشکیل شورای عالی انرژی کشور را مصوب کرد. مجلس در قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی در سال۱۳۹۰، کلیه تصمیمات سیاست های انرژی کشور را به شورای عالی انرژی واگذار کرده است.

آسیب شناسی شورای عالی انرژی

پس از راه اندازی شورای عالی انرژی، پژوهش های متعددی در جهت آسیب شناسی و ارائه راهکارهای اصلاحی در راستای افزایش کارآمدی این شورا انجام شد. به طور خلاصه می توان مهمترین اشکالات و آسیب های موجود در شورای عالی انرژی را به صورت زیر دانست:

• عدم تشکیل منظم جلسات

با توجه به نقش این شورا در رصد چالش های انرژی کشور و انتقال آن ها به دستگاه های مربوطه، متاسفانه در چند سال گذشته جلسات این شورا خیلی کم برگزار شده است. از آنجایی که سیاست های کلان انرژی کشور به این شورا واگذار شده، باید جلسات آن به طور مستمر صورت گیرد. در نتیجه ی عدم برگزاری منظم جلسات، هماهنگی های آتی و گذر از مقدمات مباحث برای ورود به مسائل اصلی مورد نظر شورا نیز با تاخیر و مشکل همراه می شود و همین امر مشکلات فراوانی را به دنبال دارد.

• نبود متولی مشخص و قابل اطمینان برای پیگیری امور

فقدان جایگاه عالی سازمان مدیریت نسبت به وزارتخانه های عضو این شورا، باعث شده این ساختار قابلیت لازم برای تشکیل منظم جلسات و پیگیری اجرای مصوبات را نداشته باشد. در نتیجه، عدم گرایش و نگرش مثبت اعضای شورا جهت تشکیل جلسات و تصویب سیاست های کلان مناسب یکی از علل ناکارآمدی شوراست.

• فقدان ساختار اداره و تصمیم گیری مشخص با رویکرد اجماع سازی

از آنجایی که اعضای شورای عالی انرژی درای شئون مساوی (غیر از رئیس جمهور، مابقی در سطح وزیر هستند) بوده و از سوی دیگر سازوکار مناسبی برای دستیابی به یک تصمیم مورد نظر همه در آن تعریف نشده است، تشکیل جلسات چند ساعته نتیجه ای جز طرح بحث های کلی نخواهد داشت.

• عدم حذف ساختارهای زائد و موازی موجود

راه اندازی این شورا، هیچ ساختار موازی را از بین نبرد و ساختارهای دورنی را اصلاح نکرد و فقط نهاد جدیدی به نهادهای موجود اضافه کرد. درنتیجه، تشکیل جلسات برای افرادی که به جای رویکرد سیاست گذاری، رویکرد تصدی گری داشتند تبدیل شد.

• ضعف دبیرخانه شورای عالی انرژی

واگذاری دبیرخانه شورای عالی انرژی به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به عنوان یکی از نقاط ضعف این شورا محسوب می شود، چرا که از یک سو سازمان مدیریت، ظرفیت لازم برای پرداختن به این امور را ندارد و از سوی دیگر در دولت های نهم و دهم این سازمان منحل شد. سازمان مدیریت و برنامه ریزی، چه از جهت نیروی انسانی و چه از نظر توان نظارتی نسبت به اعضای شورا، توانمندی کافی برای پیگیری مصوبات را ندارد.

• تضاد منافع و عدم پذیرش مواضع و دیدگاه های سایر اعضا

وزاتخانه های نفت و نیرو که اصلی ترین اعضای شورای عالی انرژی هستند، رویکرد تصدی گری دارند و همواره می کوشند بر تصمیمات اجرایی به سود خویش تاثیر بگذارند. در نتیجه، در موارد متعددی می توان شاهد ترجیح منافع مقطعی درون وزارتخانه ای به منافع بلندمدت ملی بود. در صورتی که دبیرخانه ای قوی باشد که دستور کار شورا را تعیین و مصوبات آن را پیگیری نماید، این معضل برطرف خواهد شد.

• ملزم بودن تصمیمات شورای عالی انرژی به امضای رئیس جمهور

شورا مقام خاصی در تصمیم گیری ندارد و تمام تصمیمات نیازمند تایید رئیس جمهور است. همین امر، کارکرد جلسه را تضعیف می کند در حالی که اگر خود جلسه، زمینه تصمیم گیری را فراهم سازد، حضور جدی تر اعضا را به دنبال خواهد داشت.

• عدم حضور سایر قوای مقننه و قضائیه در ساختار پیگیری امور شورا

از آنجایی که نقش مجلس و کمسیون انرژی در شورای عالی انرژی کاملا نظارتی است، هیچگونه اجباری از سوی مجلس برای تشکیل منظم جلسات شورای عالی انرژی وجود ندارد. لذا فقدان سازوکار و نهاد پیگیر جهت تشکیل جلسات و اداره شورا موجب خلا های جدی در این زمینه شده است که نیازمند بازاندیشی در این راستاست.

• فقدان دستور جلسات اساسی برای طرح و تصمیم گیری در شورا

وجود دستور جلسات دقیق و حضور و هم فکری در این جلسات به پخته شدن طرح ها و تصمیمات کمک می کند و همین امر زمینه حضور منظم و باانگیزه اعضا را تقویت می کند. به عنوان مثال می توان به اختلاف بین دو وزاتخانه ی نفت و نیرو در راستای صادرات گاز و برق اشاره کرد که هرکدام بر منافع آن وزارتخانه موثر است.

• مغایرت مقررات و قوانین تشکیل دستگاه های زیرمجموعه بخش انرژی

در نتیجه ی مغایرت مقررات و قوانین تشیکل دستگاه های زیرمجموعه بخش انرژی، تداخل وظایف وجود دارد . گستردگی کار و مسائل مطرح شده برای این شورا، نشان می دهد که بعید است شورای عالی انرژی بتواند در صورت تشیکل نیز کل مسائل را حل کند. با توجه به وقت ریاست جمهور و وزرای عضو شورای مذکور، تنها می توان مسائل استراتژیک، مثل موازنه انرژی کشور، صادرات انرژی، قیمت گذاری انرژی، تامین سوخت صنایع انرژی بر و سیاست های کلان بهینه سازی را در این شورا مطرح نمود.

جمع بندی

شورای عالی انرژی، به عنوان یک شورا دارای توان و ظرفیت محدودی است که نمی توان انتظاری فراتر از قابلیت های آن داشت. این شورا را می توان راهکاری موقتی برای حالت گذار از ساختار فعلی به ساختار یکپارچه نظیر تشکیل وزارت انرژی دانست ولی با توجه به ظرفیت شوراهای عالی در کشور و توانمندی های آن ها، هیچگاه نمی توانند تامین کننده نیازهای سیاستگذارانه و نظارتی یک ساختار فرا وزارتخانه ای را ایفا نمایند. از جمله آسیب ها و اشکالات موجود در این شورا می توان به «عدم تشکیل منظم جلسات»، «نبود سازمان مناسب برای پیگیری امور»، «عدم حذف ساختارهای موازی»، «فقدان دستورجلسات اساسی» و «مغایرت قوانین تشکیل دستگاه های زیرمجموعه بخش انرژی» اشاره کرد.