«مهمترین آسیب‌های سیاستگذاری زیست‌محیطی جمهوری اسلامی ایران بر مبنای توسعه پایدار (با تأکید بر مدیریت بحران آب) کدام است؟» این سوالی است که مقاله‌ای با عنوان «نگاهی به سیاستگذاری زیست محیطی جمهوری اسلامی ایران» [۱] نوشته «مهدی نیکبخت» دانشجوی دکتری علوم سیاسی دانشگاه آزاد اسلامی قم، «محمدحسن الهی‌منش» استادیار علوم سیاسی دانشگاه آزاد اسلامی قم و «علی محسنی» استادیار علوم سیاسی دانشگاه آزاد اسلامی قم از زاویه دید نگارندگانش به آن پاسخ می‌گوید.
برنامه‌های آمایش سرزمین در طول دهه‌ها دست‌آورد عملی چندانی برای جلوگیری از بحران آب نداشته و به جز تهیه مستندات و نقشه‌ها، به ایجاد تحول در شرایط عدم تعادل‌های منطقه‌ای کمک چندانی نکرده است
قرن زد و خورد بر سر آب
بدون تردید مهمترین عامل در بروز تنش‌های سیاسی- اجتماعی قرن ۲۱، چالش آب خواهد بود و در حال حاضر خطری که از جانب بحران‌های قریب‌الوقوعی که در ایران احساس می‌شود، به مراتب بیشتر از وجود دشمنان خارجی و منازعات سیاسی داخلی است. با توجه به اهمیت این موضوع و سوءمدیریت بحران آب در ایران، با به هم ریختن تعادل اجتماعی زمینه‌ساز بحران‌های سیاسی- امنیتی در کشور خواهد شد.
در طول ۵۰ سال اخیر در سایه بی‌تدبیری دولت‌ها، انسان جدید با مکیدن شیره جان زمین را به مدد ورود انواع ماشین‌الات تکنولوژیک وجه همت خود قرار داده است و کشورها با سرعتی بسیار چشمگیر و ملموس شاهد فرو رفتن عمق آب‌ها، خشکیدن چشمه‌سارها، قنوات، رودها، دریاها و دریاچه‌ها بوده‌اند و کمتر کشوری است که طعم تلخ بحران آب را نچشیده باشد و کشورهایی مانند ایران که روی کمربند خشک زمین قرار دارند و با فقر آبی درگیرند، این بحران را با تمام وجود حس کرده‌اند.
برنامه‌های کلی، خیالی و تاریخ‌مصرف گذشته برای سرزمین خشک
در کشور ما در سال‌های قبل و بعد از انقلاب اسلامی، یک وجه از برنامه‌های توسعه منطقه‌ای پیرامون اهداف خاصی انجام شده که «برنامه‌های آمایش سرزمین» نامیده می‌شود. این برنامه‌ها دست‌آورد عملی چندانی به همراه نداشته و به جز تهیه مستندات و نقشه‌ها به ایجاد تحول در شرایط عدم تعادل‌های منطقه‌ای کمک شایان توجهی نکرده است.
از نقاط ضعف این برنامه‌ها باید گفت در اکثر موارد تلاش‌ها معطوف به ایجاد برنامه‌های آمایشی و منطقه‌ای در سطح ملی بوده است. وجه بارز این برنامه‌ها نیز تهیه نقشه‌های آرمانی جغرافیایی است که در آنها مناطقی به عنوان قطب‌های توسعه، اسکان جمعیت، و تمرکز فعالیت‌های خاص ترسیم شده‌اند؛ بدون در نظر گرفتن وجه انسانی و رفتاری که بایستی در این موارد به حساب آید.
طبعا چنین تصویرپردازی‌های آرمانی و کلانی و دور از دینامیک حرکت‌های اقتصادی و اجتماعی و ابعاد بسیار متنوع مبانی خرد نمی‌تواند موفق باشد. برای مثال، در بسیاری از برنامه‌های منطقه‌ای برای اسکان شهرهای بزرگ از جمله تهران اهدافی مطرح شده اما در عمل به سادگی رشد جمعیت شهرها چند برابر آن شده است.
نکته جالب این که برنامه‌هایی که تهران را در افق چند ساله شهر پنج میلیونی ترسیم کرده‌اند در همان مدت ناظر این واقعیت بودند که جمعیت از مرز هشت میلیون نیز عبور کرده بود. به طور کلی می‌توان گفت معمولا هیچ یک از آنچه روی نقشه‌های جغرافیایی موسوم به آمایش ترسیم شده در عمل به نتیجه‌ای نرسیده است.
آمار و ارقام حرکت به سمت بحران آبی
به طور طبیعی، ۶۰ درصد منابع آبی تجدیدپذیر سهم محیط‌زیست و اکوسیستم‌ها است اما در شرایط کنونی، ما به جای ۴۰ درصد، حدود ۸۳ درصد از منابع آب تجدیدپذیر را مصرف می‌کنیم
میزان برداشت سالانه آب از چاه‌های ایران حدود ۴۵ میلیارد متر مکعب است. این اعداد با احتساب کاهش چشمگیر نزولات آسمانی می‌گوید که وضعیت آبهای زیرزمینی در این ۴۰ سال به شدت افت کرده و این روند در دهه گذشته به دلیل افزایش خشکسالی‌ها بیشتر شده است.
بهره‌برداری بی‌رویه از منابع آب زیرزمینی و مخصوصا حفر چاه‌های غیرمجاز نه تنها مشکل کم‌آبی کشور را تشدید کرده، بلکه عواقبی نظیر فرونشست دشت‌ها و آلودگی منابع آبهای زیرزمینی را نیز به همراه داشته است. سالانه ٢ متر سطح آبهای زیرزمینی ۶۰ دشت اصلی در مرکز ایران افت می‌کند.
با افزایش جمعیت به طور طبیعی میزان سرانه آب کاهش می‌یابد؛ در حالی که منابع تجدیدشونده ما ثابت بوده و ممکن است در نهایت با انجام طرح‌های نمک‌زدایی آب دریا، یک تا دو میلیارد به منابع آبی کشور اضافه شود. اگر کشوری در شرایط اقلیمی ایران حداکثر ۴۰ درصد از منابع آب را استفاده کند، در وضعیت عادی است و استفاده بیش از آن ما را وارد مرحله تنش آبی می‌کند.
به طور طبیعی، ۶۰ درصد باقی‌مانده منابع آب تجدیدپذیر سهم محیط‌زیست و اکوسیستم‌ها است و باید در اختیار طبیعت برای تغذیه سفره‌های زیرزمینی، حیات تالاب‌ها و رودخانه‌ها قرار گیرد. در شرایط کنونی، ما به جای ۴۰ درصد، حدود ۸۳ درصد از منابع آب تجدیدپذیر را مصرف می‌کنیم.
اگر میزان مصرف آب تجدیدپذیر را با قبول برخی ریسک‌ها به دلیل قرار گرفتن کشور در منطقه خشک و نیمه خشک بین ۵۰ تا ۵۵ درصد بپذیریم، اکنون دست کم ٢۸ درصد بیش از میزان معقول بر منابع آبی کشور بارگذاری می‌کننند. ۵١۷ شهر بزرگ و کوچک کشور با بحران کمبود آب شرب مواجه است که دلیل آن کاهش نزولات جوی و برداشت بیش از حد منابع آب سطحی و زیرزمینی است.
در کنار این موارد رشد جمعیت، افزایش رفاه در اثر توسعه و در نتیجه افزایش مصرف آب شهری و صنعتی، توسعه نامتقارن سامانه‌های تامین و توزیع به ویژه سامانه‌های ذخیره‌سازی در شبکه و پایین بودن تعرفه آب از جمله عوامل تشدیدکننده کم‌آبی در کشور است.
سیاستگذاری معیوب درباره آب
ضعف در فرایندهای ارزیابی نظام‌مند، واقعیت تلخ سیاستگذاری آب در ایران است. مدیریت منابع آب ایران، ضعف نظام‌مند فرایندهای ارزیابی را به خوبی نشان می‌دهد؛ به بیان روشن‌تر، تمایلی به اعمال ارزیابی‌های پیوسته و همه‌جانبه وجود ندارد. نتیجه اینکه، سیاستگذاری در بخش آب، به جای اینکه هر سال سناریوی ویژه خود را داشته باشد، براساس میانگین‌ها، قضاوت و برنامه‌ریزی می‌شود.
در دهه‌های گذشته مجلس بیش از سایر نهادها پیگیر سیاستگذاری آبی در کشور بوده است. این نهاد در سال ۱۳۹۵ به ارزیابی سیاستگذاری و موضوع مدیریت منابع آب پرداخته است. براساس این ارزیابی، قانون توزیع عادلانه آب، قانون تبدیل اداره‌های کل امور آب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان‌ها و تبدیل شرکت‌های آب منطقه‌ای، و قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری، از جمله قوانینی هستند که در ایجاد بحران در بخش آب، نقش اساسی داشته‌اند. در این گزارش اشاره شده که کشور نیازمند بازنگری جدی در مباحث برنامه‌ریزی و مدیریتی آب کشور برپایه اصول توسعه پایدار با حفظ مؤلفه‌های محیط زیست است، هر چند در عمل، به این ارزیابی‌های محدود نیز توجه چندانی نمی‌شود.
اجتماعی کردن مقوله آب و جلب مشارکت مردمی در این مسیر، امری حیاتی است و دولت بدین‌منظور باید از قابلیت‌های تحقیقی و توصیه‌ای دانشگاه‌ها و مراکز علمی کشور بهره جوید
همچنین، نهادهایی که براساس قانون، وظایفی را در حوزه ارزیابی به عهده دارند، در عمل و در سال‌های گذشته نظارتی بر اجرای مصوبات نداشته‌اند. سازمان حفاظت از محیط زیست یکی از نهادهایی است که طبق شرح وظایفش، وظایف نظارتی را در مورد موضوع آب به عهده دارد یا نهاد شورای عالی آب، متولی اصلی نظارت بر مدیریت منابع آب در کشور است اما در عمل، نظارتی انجام نشده زیرا برای سیاست‌سازان کشور، مسائل توسعه‌ای کم‌زحمت و بدون توجه به محیط زیست اولویت دارد.
بنابراین حتی اگر نهاد نظارتی مانند سازمان حفاظت از محیط زیست به وظایف نظارتی خود عمل کرده و با طرحی که خلاف مسائل زیست محیطی است موافقت نکند، عدم موافقت این سازمان به راحتی در طرح‌های آبی (مانند انتقال آب و احداث سدها) و کشاورزی کنار گذاشته می‌شود و به آن توجه نمی‌شود و حتی در مواردی، سران دولت با دستور، مانع اعتراض سازمان محیط زیست به طرح‌های در تضاد با معیارهای زیست محیطی شده‌اند. نتیجه ضعف ارزیابی در فرایند سیاستگذاری، عدم شناسایی قوانین ویرانگر است که بر بحرانی‌تر شدن شرایط آب کشور تأثیر گذاشته است.
نتایج و پیشنهادها
-اصلاح شبکه سیاستگذاری منابع آب، تعدیل قدرت نهادهای دولتی و وارد کردن و درگیر کردن تشکل‌های ذی‌نفعان، سازمان‌های مردم نهاد و دانشگاهیان و دلسوزان حوزه آب و محیط زیست در شبکه سیاستگذاری، به منظور احیای حکمرانی آب در کشور بسیار ضروری است.
–اجتماعی کردن مقوله آب و جلب مشارکت مردمی در این مسیر، امری حیاتی است و دولت بدین‌منظور باید از قابلیت‌های تحقیقی و توصیه‌ای دانشگاه‌ها و مراکز علمی کشور بهره ببرد.
– ضرورت ایجاد یک سازمان به عنوان نهاد فرابخشی با مسئولیت سیاستگذاری و ایجاد هماهنگی بین نهادهای مختلف مسئول و همکار در شبکه سیاستگذاری آب با در نظر گرفتن همه ذی‌نفعان؛ عمده متخصصان تایید می‌کنند که کنار گذاردن ذی‌نفعان از مدیریت منابع آب و انباشت اختیارات در دستگاه‌های دولتی عامل مهم پیدایش وضعیت فعلی است.
-لزوم اجتماعی شدن مقوله آب و مشارکت مردمی در این حوزه امر بسیار مهمی است. به همین جهت، راه‌حل جایگزین عبارت از مدل و رویکرد گروهی و جمعی سیاستگذاری زیست محیطی است.
-با توجه به اینکه سیاستگذاری توسعه پایدار یک تعهد چندبخشی و چند سطحی است، برای اطمینان از موفقیت آن باید هماهنگی مؤثری بین بخش‌های مختلف وجود داشته باشد. از این رو، تعریف روشن نقش‌ها و مسئولیت‌های مربوط به بخش‌ها و نهادهای مختلف و همچنین هماهنگی و اجرای یک نظام پاسخگو و مسئول برای سیاستگذاری توسعه پایدار ضروری است.
-سیاستگذاری توسعه پایدار باید همواره مورد توجه سیاست‌گذاران قرار گیرد، نه اینکه به عنوان یک تعهد و وظیفه مقطعی در نظر گرفته شود.
-با توجه به تحلیل موانع نهادینه شدن سیاستگذاری توسعه پایدار در ایران، رفع این موانع مستلزم کاربست مدلی است که مبتنی بر این موانع با توجه به تجربه سایر کشورها و اسناد بین‌الملل در هر زمینه، انجام اقدام‌ها و تغییراتی را پیشنهاد دارد.
پی‌نوشت:
[۱] مهدی نیکبخت، محمدحسن الهی‌منش و علی محسنی، «نگاهی به سیاستگذاری زیست محیطی جمهوری اسلامی ایران»، ماهنامه علمی جامعه‌شناسی سیاسی ایران، سال پنجم، شماره دوازدهم، اسفند ۱۴۰۱
