مروری بر تجارب برخی کشورها در شفاف‌سازی پرداخت‌های بخش عمومی

چکیده

مطالعات بین المللی نشان می دهد که صرف بهبود سیاست‌گذاری، قانونگذاری جدید یا افزایش نظارت درونی موجب بهبود عملکرد و کاهش فساد در حوزه پرداخت های بخش عمومی نمی گردد و «شفافیت روابط مالی در مناسبات بخش عمومی» واجد نقش کلیدی در این زمینه است و باید مورد توجه سیاستگذار قرار گیرد. کشورهای مختلف بسته به میزان توسعه یافتگی، سطوح مختلفی از شفافیت در حوزه پرداخت های مالی در بخش عمومی را دنبال می کنند. مترقی ترین سطح شفافیت، انتشار عمومی داده های پرداخت مالی به عوامل بخش عمومی به شمار می رود. در کنار انتشار عمومی اطلاعات مالی، راه اندازی حساب واحد خزانه و دریافت مالیات از مجموع درآمد به عنوان دو ابزار مکمل شفافیت، به کاهش فساد در این حوزه کمک می کند.

در ایران اگرچه قوانینی در حوزه شفافیت مالی و رسیدگی به دارایی مقامات و مدیران بخش عمومی به تصویب رسیده است، لکن این قوانین آن گونه که باید و شاید نتوانسته اند به عنوان ابزاری برای نظارت بر عملکرد مالی دستگاههای اجرایی و دارایی مقامات و مدیران و کارگزاران عمل کنند.

مقدمه

در ادبیات اصلاح مدیریت بخش عمومی گفته میشود که بدون شفافیت در روابط مالی بخش عمومی، راهکارهای تقنینی و نظارتی معطوف به افزایش بهره وری و کاهش فساد، چندان کارآمد نیستند. این نتیجه از آنجا به دست می آید که مثلا در حوزه شفافیت پرداختی‌ها، ساختار بوروکراتیک مستعد افزایش دریافتیها، بالاخره راهکار احتمالی قانونی یا مقرراتی مناسب برای سوءاستفاده را پیدا خواهد کرد و برعکس در محیط شفاف، حتی در صورت وجود بستر مساعد قانونی برای سوء استفاده، احتمال اضافه برداشت از منابع عمومی کاهش پیدا خواهد کرد.

طی دهه اخیر، حداقل بیش از ۵ حرکت یا نهاد جهانی معطوف به شفافیت مالی بخش عمومی ایجاد یا تقویت شده است که از جمله این نهادها می توان به مسئولیت پذیری مالی مخارج عمومی (PEFA)، مشارکت دولتهای شفاف (OGP، مشارکت جهانی برای مسئولیت پذیری اجتماعی (GPSA)، حرکت جهانی برای شفافیت مالی (GIFT)، حرکت جهانی برای شفافیت بودجه ای، مسئولیت پذیری و مشارکت (BTAP) و طرح بودجه های باز بانک جهانی (WBIOG) اشاره کرد.

به منظور نیل به شفافیت مالی، استانداردها یا رویه های متعددی در حوزه های مختلف معطوف به شفافیت شامل شیوه حسابداری، شیوه نظارت، شیوه افشا و شیوه سنجش تدوین شده یا اعمال میشود. این استانداردها یا رویه ها تلاش می کنند ضمن یکدست و سیستمی کردن شفافیت در مدیریت بخش عمومی، از بروز موارد فسادزا نیز پیشگیری کنند. از همین رو تلاش می شود فرآیندهایی مانند «جریان دریافتی ها اعم از حقوق و دستمزد و غیره»، «جریان ایجاد اموال و دارایی متصدیان»، شیوه جابجایی افراد از بیرون بخش عمومی به داخل آن و بالعکس»، «نحوه توزیع اطلاعات منفعت رسان»، «نحوه تصمیم سازی افراد ذینفع»، «نحوه لابیگیری برای تصویب قوانین» و … در بخش عمومی نظام مند شده و شفاف شود. ایجاد شفافیت در یک بخش، مثلا دریافتیها و مسکوت ماندن در سایر حوزه‌ها، مثلا داراییها، ممکن است به انتقال زمینه های فساد منجر شود. یکی از حوزه های مهم مرتبط با شفافیت روابط مالی بخش عمومی، شفافیت پرداخت ها به شمار می رود. در این گزارش، شیوه های متعارف شفاف سازی پرداخت ها در بخش عمومی مرور می شود.

روش‌های شفاف‌سازی پرداخت‌ها در بخش عمومی

در حوزه شفافیت پرداخت ها (دریافتی‌ها) از منابع بخش عمومی، معمولا سه روش متعارف برای گزارش دهی دریافتی‌های متصدیان امور بخش عمومی وجود دارد:

• در روش اول معمول است که اطلاعات دریافتیها گزارش می شود، این گزارش دهی برای استفاده مراجع نظارتی است اما عموم مردم امکان دسترسی به آنها را ندارند.

• در روش دوم، هرچند اطلاعات دریافتی ها برای استفاده مراجع نظارتی گزارش می شود اما عموم نیز طبق رویه ها با قوانین کشوری معطوف به آزادی اطلاعات، حق مطالبه و دسترسی به این اطلاعات را دارند.

• در روش سوم، اطلاعات اگرچه برای استفاده مراجع نظارتی تهیه میشود اما انتشار عمومی نیز می شوند.

• حالت چهارمی نیز وجود دارد که در کشورهایی که شیوه دوم را انتخاب کرده اند اتفاق می افتد. در این حالت، معمولا نهادهای تحقیقاتی یا سازمانهای مردم نهاد، طبق قانون کلی شفافیت اطلاعات، اطلاعات دریافتی ها را در خواست کرده و پس از آمادسازی، برای اطلاع عموم منتشر می کنند. شیوه استفاده از روشهای فوق نیز متفاوت است. به عنوان مثال:

در بسیاری از ایالتهای کانادا، مطابق قانون افشای پرداخت های بخش عمومی (PSSDA)،’ دریافتی‌های تمام مدیران با کارکنان شاغل در بخش عمومی که بالای رقم خاص دریافت می کنند (مثلا ۱۰۰ هزار دلار در سال یا میانگین ۸۳۰۰ دلار در ماه برای اونتاریو یا ۷۵۰۰۰ دلار برای بریتیش کلمبیا و…)، به تفکیک بخش و دستگاه با ذکر نام فرد و میزان دریافتی بر روی اینترنت به صورت قابل جستجو و گزارش گیری برای عموم منتشر می شود. این فهرست، از آنجایی که به مثابه تاباندن نور شفافیت بر روی پرداختی‌ها در بخش عمومی است، فهرست نور آفتاب (Sunshine list) نامیده میشود.

در انگلستان، خزانه داری، پرداختی های حقوق و دستمزد به افراد بالای ۵۸۲۰۰ پوند و تمام مخارج (غیر از پرداختی به افراد بالای ۵۰۰ پوند، را به صورت فایل اکسل بر روی اینترنت منتشر می کند.

در کالیفرنیا، عموم مردم حق دسترسی به اطلاعات پرداختی ها را دارند. چندین مؤسسه این اطلاعات را طبق قانون آزادی اطلاعات دریافت و بر روی سایت به صورت کامل و قابل مرور و جستجو منتشر می کنند. به عنوان مثال، یک نمونه از این سامانه در آدرس مخصوص پایگاه «کالیفرنیای شفاف» در دسترس است.

در ایران نیز طی سالهای اخیر قواعدی برای گزارش دهی و نظارت داخلی داراییها یا پرداخت‌های مقامات و مدیران در قوانین مختلف پیش بینی شده است که از جمله می توان به «قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۴/۸/۹ » و «قانون ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰/۸/۷ » اشاره کرد. اما به دلیل غیر عمومی بودن خروجی این قاعده گذاریها، گزارشی از میزان عملیاتی شدن آنها در دست نیست و نمی توان کار کرد آنها را ارزیابی کرد، ضمن اینکه داخلی بودن ساز و کارهای پیش بینی شده در این قوانین، امکان بهره مندی آنها از فواید شفافیت عمومی در جلوگیری و نظارت عام، از جمله بازدارندگی ناشی از ترس از حسابرسی عمومی را کاهش میدهد.

با وجودی که چند ماه بیشتر از اجرای قانون «قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۴/۸/۹ » سپری نشده و ارزیابی تأثیر آن زودهنگام به نظر می رسد، اما در مورد میزان بازدارندگی آن می توان برآوردهایی داشت. به عنوان نمونه، «رئیس و اعضای هیئت عامل صندوق توسعه ملی» صریحا در بند «۱۸» ماده (۳) قانون مذکور، موظف به خوداظهاری «هر گونه منبع درآمدی مستمر (موضوع ماده (۴) قانون مذکور)» به قوه قضائیه بوده اند، اما به دلیل بازه زمانی خاص خوداظهاری در این قانون (قبل و بعد از دوره خدمتی) و نیز عمومی نبودن یا شفاف نبودن آن، تأثیر بازدارنده در جلوگیری از پرداخت های غیرمتعارف مربوطه در این مدت را نداشته است.

پیش نیازهای شفاف سازی پرداخت ها در بخش عمومی

در کنار نظارت بیرونی متکی بر انتشار عمومی داده های پرداخت مالی به عوامل بخش عمومی، سازوکارها و نظام هایی نیز برای تقویت نظارت درونی بر این پرداختها توسعه داده شده است. از جمله مهمترین این سازوکارهای حرکت به سمت حساب واحد خزانه در انجام دریافتها و پرداختهای عمومی و حرکت به سمت اخذ مالیات از مجموع درآمد در مقوله مالیات ستانی می باشد. به طور کلی، ساختارهای کارآمد مدیریت مالیه عمومی (PFM) عموما بر بستر سامانه های اطلاعاتی مدیریت مالی عمومی (PFMIS) به روز و کارآمد شکل می گیرند. بدون وجود سامانه اطلاعاتی جامع، مدیریت مؤثر مالی بخش عمومی و در نتیجه مدیریت بهینه بخش عمومی آرزویی بیش نیست.

یکی از اجزای بسته اجرایی جامع سامانه اطلاعات مدیریت مالی بخش عمومی، حساب واحد خزانه است. به طور خلاصه، از طریق حساب واحد خزانه (TSA)، وصول درآمدهای بخش عمومی از طریق حساب واحد و تجمیع حسابهای پرداخت نیز از طریق یک حساب صورت می گیرد. به این ترتیب، امکان رصد و نظارت تراکنش های مالی برای کلیت بخش عمومی حاصل می شود. متأسفانه فرآیند خزانه داری از قدیم الایام چه در حوزه دریافتها و چه در حوزه پرداخت ها به صورت غیر متمرکز صورت گرفته است. بخشی از این غیر متمرکز بودن به خاطر استانداردها و رویه های خاص گزارش دهی مالی در بخش عمومی و بخشی نیز به خاطر توسعه نیافتگی فناوری اطلاعات بوده است.

در سالهای اخیر ضمن حرکت به سمت شفاف تر شدن حسابداری در بخش عمومی همانند انتقال تدریجی از حسابداری نقدی به تعهدی، حرکت هایی نیز به سمت تجمیع دریافتها و پرداختها در حوزه خزانه داری صورت گرفته و هم اکنون نیز حساب واحد خزانه در دستور کار وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار دارد، اما تا رسیدن به نقطه ایده‌آل، چه در سطح دولت و چه در سطح کلیت بخش عمومی، راه درازی در پیش است.

مثال: در صورت پیاده سازی حساب واحد خزانه در سطح بخش عمومی، مشخص می شود که فرد با شناسه ملی معین، چه مقدار از سازمان دولتی خاص حقوق و دستمزد دریافت می کند، بابت قرارداد تحقیقاتی با یک شرکت دولتی چقدر دریافتی دارد، بابت انجام پروژه شرکت متعلق به وی از شهرداری چقدر دریافت کرده است و بابت عضویت در هیئت مدیره یک شرکت وابسته به یک نهاد عمومی غیردولتی چه میزان دریافتی داشته و در نهایت مجموع دریافتی وی چقدر بوده است. در کنار، حساب واحد خزانه که ناظر به تجمیع دریافتی‌ها و پرداختی ها و در نتیجه شفافیت دریافتی ها در بخش عمومی است، حرکت به سمت مالیات بر مجموع درآمد نیز از جمله ابزارهای شفاف سازی دریافتی‌های عوامل بخش عمومی به شمار می رود. همان گونه که حساب واحد خزانه، دریافتی ها از منشأ عمومی را تجمیع و قابل نظارت و گزارش گیری دقیق می کند، مالیات بر مجموع درآمد است. در چنین سازوکار مالیاتی، مالیات بر درآمد از مجموع تمامی منشأهای درآمد افراد اخذ می گردد، به این ترتیب نظام مالیاتی ناچار به اطلاع از تمامی انواع درآمد فرد، تجمیع آن و اخذ مالیات است. برخلاف حساب واحد خزانه که ناظر به دریافتها و پرداخت های با منشأ عمومی است، نظام مالیاتی مبتنی بر اخذ مالیات از مجموع درآمد، تمام انواع درآمد از منشأ عمومی و خصوصی را زیر نظر می گیرد و به این ترتیب، امکان بروز برخی فسادهای ناشی از فعالیت عوامل فعال در بخش عمومی از مسیرهای غیرمتعارف (ناشی از اطلاعات درونی، تخطی کننده از اصل تعارض منافع در فعالیت در بخش عمومی، حرکت از بخش عمومی به خصوصی و بالعکس کاهش پیدا می کند.

پیاده سازی یک الگوی نمونه فرضی برای ایران

برای نشان دادن ملموس مفهوم انتشار عمومی دارایی ها و امکانپذیر بودن این مفهوم، یک نمونه الگوی فرضی اولیه (پروتوتایپ) از امکانپذیر بودن ایجاد سامانه نور آفتاب بخش عمومی ایران برای بخش عمومی ایران در این آدرس پیاده سازی شده است: http://rc.majlis.ir/fa/iran_sunshine قابل ذکر است که در این سامانه الگو، تمام نامها و ارقام تصادفی بوده و صرفا با هدف نمایش ملموس وضعیت احتمالی در صورت پیاده سازی سامانه نور آفتاب فرضی بخش عمومی ایران ایجاد شده است. گستره بخش عمومی در این سامانه صرفا دولت نیست و شامل تمام اجزایی هستند که به نحوی از منابع عمومی استفاده می کنند. به عبارت دیگر، دامنه این سامانه به شرح زیر است:

• قوه مجریه،؛

• قوه مقننه؛

• قوه قضائیه؛

• شرکت‌های دولتی؛

• نهادهای عمومی غیردولتی (شهرداری‌ها، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی و ….).

شرکتهای وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی شامل شرکتهای تأمین اجتماعی، شرکتهای بنیادها و … (مشمول ماده (۸۴) قانون تنظیم مقررات مالی دولت ۲: ناخالص حقوق و مزایای دریافتی مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره شرکتهای دولتی و غیردولتی که به نحوی از انحاء وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی باشند، باید حداکثر از ده برابر حداقل حقوق مصوب سالیانه شورای عالی کار بیشتر نباشد…).

سایر نهادهای فعال در بخش عمومی که در تقسیم بندی فوق قرار نمی گیرند، اعم از نهادهای مذکور در قانون اساسی و دستگاهها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مشمول ذکر یا تصریح نام است، اعم از آنکه قانون خاص خود را داشته و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت کنند،

تمام شاغلین در بخش عمومی و افرادی که از وجوه عمومی استفاده می کنند شامل اعضای هیئت علمی، قضات، پزشکان، شوراهای محلی و…

نتیجه گیری

مطالعه ادبیات اصلاح مدیریت بخش عمومی نشان می دهد، شفافیت، راز موفقیت در کاهش فساد در پرداخت های بخش عمومی است. انتشار عمومی داده های پرداخت در بخش عمومی به همراه حرکت به سمت پیاده سازی حساب واحد خزانه و نیز مالیات ستانی از مجموع درآمد، سه راهکار مکمل شفاف کننده پرداخت ها در بخش عمومی به شمار می روند. کشورها بسته به سطح توسعه یافتگی مدیریت بخش عمومی از این راهکارها استفاده می کنند.

لذا برای آنکه امکان نظارت بر عملکرد مالی دستگاههای اجرایی به ویژه در زمینه پرداخت حقوق و مزایا و هرگونه پرداختی به این منظور فراهم شود، ناگزیر به ایجاد ساز و کارهای شفافیت مالی و امکان دسترسی کامل نهادهای نظارتی و در سطوحی دیگر دسترسی عموم بر عملکرد مالی کلیه دستگاههای اجرایی که از محل منابع عمومی ارتزاق می کنند، هستیم. در غیر این صورت اتخاذ هر نوع راهکاری برای جلوگیری از بروز وضعیتی که امروز (در رابطه با پرداخت های نامتعارف به مدیران بخش عمومی) با آن مواجه هستیم از جمله تصویب قوانین و مقررات جدید»، به شکست منجر خواهد شد.