پیشنهاد مهم دیوان محاسبات در مورد سند دخل و خرج کشور

با ارائه لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور از طرف دولت به مجلس شورای اسلامی، دیوان محاسبات علاوه بر بررسی گزارش مرتبط با قانون الحاق یک تبصره به ماده(۱۸۲) قانون آئین نامه داخلی مجلس، به علت اثرات اقتصادی بودجه و تأثیر مستقیم آن بر انتظارات تورمی جامعه و به منظور شفافیت بیشتر، برای نخستین بار اقدام به بررسی و تحلیل روند بودجه‌ای و عملکردی آن طی ۱۲ سال اخیر نموده و جزئیات لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ را واکاوی و جهت بهره‌برداری روسای قوا، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، سایر مقامات و نخبگان و صاحب‌نظران حوزه مالیه عمومی ارائه کرده است.

طبق این گزارش، روند افزایش اعتبارات هزینه‌ای طی دوره زمانی ۱۴۰۰-۱۳۹۰ تصاعدی بوده است در حالی که رشد درآمدها تقریباً روندی خطی را تجربه کرده است. از طرفی علیرغم هدف‌گذاری و تاکید بر استقلال اعتبارات هزینه‌ای از منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی در سیاست‌های کلی و قوانین برنامه پنجم و ششم توسعه و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، در یک دهه اخیر نه تنها کشور به تحقق هدف مذکور نزدیک نشده بلکه دستیابی به آن بسیار دور از دسترس شده است.

نتایج بررسی های کارشناسی دیوان محاسبات کشور حاکی است که در جدیدترین گزارش چشم‌انداز اقتصادی جهان صندوق بین‌المللی پول، در سال ۲۰۲۲، رشد اقتصادی ایران ۲.۵ درصد برآورد شده است، بنابراین برای تحقق رشد مدنظر دولت، باید سیاستگذاری و برنامه ریزی مناسبی جهت کاهش وابستگی تولید به واردات و رشد سریع صادرات غیر نفتی، عدم کسری بودجه دولت و فشار بر منابع ارزی کشور، کاهش نرخ ارز واقعی و نبود نظام سهمیه بندی ارزی و بحران ارزی، افزایش درآمدهای منابع بودجه ای، رشد مثبت سرمایه گذاری ناشی از کاهش طرح های عمرانی، کاهش نرخ تورم، کاهش پایه پولی کشور و افزایش قدرت رقابت پذیری تولید کنندگان داخلی داشته باشد.

براساس این گزارش، نتایج بررسی تراز عملیاتی ۱۱ ساله بودجه کل کشور و عملکرد آن نشان می دهد که کسری تراز عملیاتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ کاهش ۳۵ درصدی نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۰ داشته است. به طوری که کسری تراز عملیاتی از ۴۶۴ هزار میلیارد تومان به ۳۰۱ هزار میلیارد تومان رسیده است.

بررسی روند اعتبارات هزینه‌ای هم گویاست که رشد هزینه در پیش بینی سال ۱۴۰۱ حدود ۵ درصد است، طبق جدول زیر افزایش هزینه در سال های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ قابل تامل است.

روند تغییر درآمدها طی مدت بررسی، مشخص می کند که رشد درآمدها در پیش بینی سال ۱۴۰۱ حدود ۴۶ درصد است، در حالی که متوسط نرخ رشد سالانه درآمدها طی سال‌های ۱۴۰۰-۱۳۹۰ بالغ بر ۲۳ درصد بوده است. به عبارت دیگر رشد درآمدها در سال آینده نسبت به متوسط یازده ‌سال اخیر به میزان ۲۳ واحد درصد افزایش را نشان می‌دهد.

در لایحه بودجه ۱۴۰۱ درآمدهای مالیاتی ۷۹ درصد از کل درآمدها را در برمی گیرد که در سال ۱۴۰۰ این نسبت ۷۱.۵ درصد بوده است. دولت در خصوص افزایش ۶۲ درصدی مالیات نسبت به سال گذشته مبانی نحوه افزایش پایه های مالیاتی، جلوگیری از فرار و اجتناب مالیاتی و وصول معوقات را باید شفاف بیان نماید و با توجه به احکام مندرج در تبصره ۶ لایحه بودجه ۱۴۰۱ شاهد رشد معافیت ها هستیم که با افزایش ۶۲ درصدی مالیات همخوانی ندارد.

در بخش دیگری از گزارش اشاره شده است که علیرغم زیانده بودن تعداد کثیری از شرکت های دولت، سود سهام شرکت‌های دولتی از ۱۵ هزار میلیارد تومان به ۲۶ هزار میلیارد تومان رسیده است که این امر با واقعیت اقتصادی شرکت ها در تضاد بوده و در صورت زیان به بستانکاری شرکت های دولتی منظور خواهد شد. قابل تامل تر این است که بهره مالکانه و حقوق دولتی معادن از ۱۰ هزار میلیارد تومان به ۴۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است در حالی که عملکرد وصولی این ردیف در هشت ماهه منتهی به ۳۰ آبان ۱۴۰۰ بالغ بر ۱۳ هزار میلیارد تومان بوده است.

یافته های دیوان محاسبات کشور از مقایسه منابع حاصل از واگذاری دارایی های سرمایه ای با منابع حاصل از نفت و فرآورده های نفتی حاکی است:

نرخ ۲۳ هزار تومانی و صادرات ۱.۲ میلیون بشکه‌ در روز اعمال شده است. منابع حاصل از صادرات نفت با رشد ۱۰۶ درصدی در لایحه مواجه است. این درحالی است که عملکرد تحقق منابع نفتی تا پایان آبان ۱۴۰۰ حدود ۱۵ درصد است که تلاش مضاعف دولت در تحقق منابع نفتی را می‌طلبد.

بنابراین دولت با درج حکم جز (۲) بند (ب) تبصره (۱) لایحه بودجه ۱۴۰۱ به میزان افزایش یا کاهش منابع نفتی سقف انتشار اوراق مالی اسلامی افزایش یا کاهش خواهد داد و با توجه به عملکرد فعلی و در صورت تداوم این روند در سال آتی عملا منابع پیش بینی شده محقق نگردیده و منجر به انتشار اوراق مالی اسلامی در سطح وسیعی خواهد شد.

با توجه به وضعیت فعلی بازار سرمایه و عملکرد دولت در خصوص واگذاری شرکت های دولتی و تحقق کمتر از نیم درصدی این بخش در هشت ماهه سال ۱۴۰۰ عملاً پیش بینی مبلغ ۷۱ هزار میلیارد تومان برای سال ۱۴۰۱ و همچنین تحقق ۲۵۵ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۰ امکان پذیر نیست و عملا به سمت واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی سوق پیدا خواهد کرد.

علاوه بر این، «بازپرداخت تسهیلات دریافتی از صندوق توسعه ملی» از جدول شماره (۸) تحت عنوان «برآورد تملک دارایی های مالی» در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ حذف گردیده در حالی که بدهی دولت به صندوق توسعه ملی رقم قابل توجهی بوده و مقام معظم رهبری در زمان تصویب قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور مورد تاکید قرار داده‌اند.

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ نسبت به ۱۴۰۰، تعداد ۱۸ ردیف جدید منابع با رقم ۳۷۶۱ میلیارد تومان در نظر گرفته شده است

درآمد حاصل از رسیدگی قطعی پرونده های مودیان مالیات بر ارزش افزوده

درآمد حاصل از عوارض ارزش افزوده دریافتی از شرکت های فناور مستقر در پارک های علم و فناوری

درآمد حاصل از هرگونه صدور و تمدید گواهینامه، اجازه نامه و پروانه بهره برداری هوایی و ارائه خدمات نظارت بر ایمنی مسافر در پروازها «درچارچوب مجوزهای قانونی»

درآمد حاصل از ردیابی، رهگیری و کنترل اصالت کالاهای سلامت محور (تی. تی. ای. سی)

درآمد حاصل از سامانه جامع اطلاعات مسافرین (ای. پی. آی)

درآمد حاصل از سامانه یکپارچه معاینه فنی ایران (سیمفا)

درآمد حاصل از تراکنش فرآیندهای الکترونیکی نسخه نویسی امضای الکترونیک و اصالت اعضای سازمان نظام پزشکی از ارائه دهندگان خدمات

درآمد حاصل از اجرای طرح های مهار و تنظیم آب های مرزی

درآمد حاصل از صادرات دام موضوع

درآمد حاصل از خسارات ناشی از اکتشاف و بهره برداری از معادن بخش خصوصی

درآمد حاصل از ۲.۵% ارزش فروش هر تن اتیلن تولید داخل

درآمد حاصل از اصلاح و افزایش مسیرهای پروازی

درآمد حاصل از اجرای ماده ۳۹ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان

درآمد حاصل از فروش و اجاره املاک مازاد آموزش و پرورش

درآمد حاصل از فروش اموال منقول وغیر منقول مازاد وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات

درآمد حاصل از فروش اراضی پایاب

واگذاری باقیمانده سهام دولت در بانک ها و بیمه ها

تعدادی از ردیف های درآمدی به ویژه مربوط به سقف دوم بودجه سال ۱۴۰۰ نیز حذف شده است

حقوق ورودی خودرو

استرداد حقوق ورودی کالاهای وارداتی

حقوق ورودی واردات گوشی های موبایل ساخته شده خارجی با قیمت بیش از ۶۰۰ دلار

۲۷ صدم درصد از ۳ درصد تعرفه مالیات بر ارزش افزوده

مالیات بر مصرف سیگار

جریمه زمان غیبت مشمولان

درآمد حاصل از افزایش تعرفه برق صنایع برای آزمایشگاه های مرجع تجدید پذیر

درآمد حاصل از مابه التفاوت نرخ ترجیحی به نرخ سامانه معاملات الکترونیکی

عوارض موضوع ماده (۶۵) قانون الحاق (۲) – ۵۰ درصد سهم سازمان نوسازی

دو درصد درآمد حاصل از هزینه های دریافتی بابت تراکنشها در نظام بانکداری الکترونیکی

درآمد حاصل از دعاوی مطروحه از سوی وزارت دفاع در محاکم بین المللی

درآمد حاصل از فروش اموال و دارایی های منقول و غیرمنقول مازاد دستگاه های اجرایی بابت بازخرید و پاداش کارکنان

منابع حاصل از مولدسازی دارایی های دولت

منابع حاصل از فروش اموال منقول و غیرمنقول به منظور تکمیل طرحهای نیمه تمام

منابع حاصل از فروش اموال و دارایی های منقول و غیرمنقول مازاد بابت اجرای افزایش بهره وری و عدالت در نظام پرداخت کارکنان

واگذاری اموال و دارایی های غیرمنقول مازاد دولت

دریافت مطالبات قطعی دولت – اوراق تسویه خزانه

انتشار اوراق مالی اسلامی برای خرید نردبان هیدرولیکی و ماشین آتش نشانی

انتشار، فروش و واگذاری اسناد خزانه اسلامی جهت بهسازی روستاها

انتشار اوراق مالی اسلامی برای تقویت بنیه دفاعی

منابع حاصل از فروش سهام و دارایی های مالی

ارائه حق الامتیاز، واگذاری سهام و حقوق مالکانه

منابع حاصل از فروش بنگاه ها، سهام، سهم الشرکه، اموال دارایی ها حقوقی مالی متعلق به دولت

در گزارش دیوان محاسبات، سناریوهای مربوط به تحقق درآمدهای نفتی با توجه به میزان فروش نسبت به ارقام مندرج در لایحه بودجه ۱۴۰۱ نیز مورد تحلیل قرار گرفته است. در بخش مالیات براساس محاسبات صورت گرفته، مجموع درآمد های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات (غیرمستقیم) پیش بینی شده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ نسبت به قانون مصوب سال ۱۴۰۰ بطور میانگین به میزان ۶۶% افزایش نشان می‌دهد.

در بخش مالیات بر کالاها و خدمات (غیرمستقیم) در لایحه بودجه ۱۴۰۱ و با توجه به ردیفهای مهم این بخش، بیشترین افزایش درآمد به ترتیب مربوط به مالیات عوارض خروج مسافر از مرز های زمینی کشور، مالیات شماره گذاری خودرو، مالیات فروش سیگار و مالیات بر ارزش افزوده به ترتیب ۱۲۶۰% و ۱۵۰%، ۹۰% و ۶۹% است.

در بخش «درآمدهای گمرکی» مجموع درآمدهای نقدی و غیر نقدی وصولی گمرک در سال ۱۴۰۰، به مبلغ ۲۹,۴۸۹ میلیارد تومان بوده که بیش از قانون بودجه مصوب به میزان ۱۰۶ درصد محقق گردیده است. در خصوص حمایت از تولید و اشتغال دولت در سال ۱۴۰۱ برنامه‌ها به آیین نامه ارجاع داده شده است. دولت می بایست برنامه اشتغال خود را به همراه شاخص های کمی ارائه نماید تا برنامه دولت قابل ارزیابی باشد.

حوزه مهم دیگری که زیر ذره بین دیوان محاسبات کشور رفته است، هدفمندی یارانه هاست. افزایش منابع حاصل از اصلاح نرخ گاز سوخت صنایع بزرگ نظیر پتروشیمی-ها، فولاد و … به میزان ۹۴۴۰۷ میلیارد تومان باتوجه به برنامه دولت در صیانت از تولید موجب افزایش قیمت ها خواهد شد و حسب حکم مقرر در تبصره (۱) ماده (۳۹) قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف بوده سهم سازمان هدفمند کردن یارانه ها از دریافتی ها را هر ساله در ردیف منابع بودجه عمومی (شماره ۲۱۰۱۰۲) و مصارف مرتبط با آن را در ردیف های مستقل و جداگانه در ارقام بودجه عمومی درج کند. لیکن با گذشت شش سال از حاکمیت قانون برنامه ششم توسعه همچنان این امر محقق نشده و بخشی از منابع و مصارف هدفمند کردن یارانه ها در سرجمع بودجه کل کشور درج شده است. در مصارف هدفمندی با وجود اینکه برنامه دولت حذف سه دهک جامعه از دریافت یارانه ها است لیکن پیش بینی ۴۲,۸۰۰ میلیارد تومان برای پرداخت نقدی و غیرنقدی همانند سال ۱۴۰۰ قابل تأمل است و در نهایت اینکه پیش بینی مبلغ ۱۰ هزار میلیارد تومان برای صندوق ملی مسکن با عنوان اجرای قانون جهش تولید مسکن، اهداف قانون جهش تولید مسکن را تامین نمی‌نماید.

دیوان محاسبات کشور در پایان این گزارش، در بخش های مختلف پیشنهادات کاربردی ارائه نموده است از جمله:

شیوه های فروش اموال منقول و غیرمنقول و واگذاری طرح ها، اصلاح و ضوابط مربوطه تسهیل گردد.

جهت تحقق ۶۶۴ هزار میلیارد تومان درآمدها، پایه های مالیاتی جدید تعیین و با ایجاد مشوق های متنوع اقدام به وصول معوقات مالیاتی و با وضع جرائم بازدارنده از فرار و اجتناب مالیاتی جلوگیری گردد.

دولت در هزینه های مربوط به فصول سوم و هفتم (اموال و سایر هزینه ها) با رویکرد حفظ هزینه های اجتناب ناپذیر نسبت به تجدیدنظر و صرفه جویی در هزینه های جاری و مخارج دولت اقدام کند.

با اولویت بندی و تدوین شاخص هایی نظیر اهمیت، پیشرفت فیزیکی و … فارغ از نگاه های بخشی و بعضاً منطقه ای و تلاش در جهت استفاده از ظرفیت بخش خصوصی و غیردولتی، در تکمیل طرح ها اقدام نماید.

ایجاد و تصویب هرگونه طرح جدید ممنوع گردد، مگر اینکه اجرای آن ضروری بوده و در یک سال به بهره برداری برسد. تشخیص این امر به پیشنهاد دولت و تصویب مجلس صورت گیرد.

ضمن تاکید بر اولویت دادن به طرح های آب، برق، محیط زیست و راه، از احداث ساختمان و سایر مستحدثاث غیر ضرور خودداری گردد.

دولت برنامه و راهکارهای حمایتی خود را با توجه به حساسیت تامین منابع کالای اساسی، ارائه نماید.

کلیه منابع و مصارف هدفمندی باید در سقف بودجه عمومی دولت منظور شود.

باید برنامه اشتغال شفاف و مشخص و به همراه شاخص های کمی و قابل ارزیابی ارائه شود.

مبلغ ۸۵ هزار میلیارد تومان ردیف متفرقه مربوط به تحقق شاخص های اقتصادی در سرجمع منابع این بخش افزوده شده و جزئیات کامل این برنامه با اهداف و الزامات دولت ارائه گردد.

اعتبارات پیش بینی شده در بودجه برای اختصاص به صندوق های بازنشستگی با رشد ۷۱ درصدی مواجه بوده لذا پیشنهاد می شود نسبت به اصلاح و تجدید ساختار صندوق های مذکور اقدام و زمینه قانونی نظارت و پایش آن ها با توجه به وضعیت حقوقی صندوق ها فراهم شود.

با لحاظ ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه کشور، ضمن رعایت مفاد ماده (۱۲۵) قانون مدیریت خدمات کشوری در تعیین ضریب افزایش حقوق کارکنان، دولت مکلف گردد طی سال ۱۴۰۱ نسبت به اصلاح نظامات پرداخت کارکنان دولت اقدام نماید.

دولت مکلف به ارائه فهرست میزان معافیت های مالیاتی، گمرکی و بیمه ای و درصد معافیت هر یک از آنها و همچنین ارائه جدول بدهی ها و مطالبات قطعی شده و تعهدهای دولت به اشخاص حقوقی، خصوصی، تعاونی و موسسات عمومی غیردولتی و بانک ها و مؤسسات اعتباری گردد.

در اجرای حکم بند (۱۱) قانون برخی احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه کل کشور دولت مکلف به درج منابع و مصارف بودجه ارزی در جدول مستقل با رعایت ملاحظات امنیتی گردد. بند مربوط به واگذاری سهام شرکت های دولتی فروش نرفته به دلیل مشخص نشدن، حذف شود.