بزرگ‌ترین نقطه‌ضعف برجام چیست و برای رفع آن چه باید کرد؟

تجربه‌ی تلخ اجرای برجام از زمان امضا تا زمان خروج آمریکا، نواقص بنیادین این توافق را افشا کرد و متأسفانه ایران بیش‌ترین آسیب را از این نقاط ضعف متحمل شد. در عین حال، این آمریکایی‌ها بودند که به‌رغم سنگینی کفه‌ی ترازوی منافع توافق به سمت‌شان باز هم به شکل یک‌جانبه از آن خارج شدند. اکنون که مذاکرات میان ایران و طرف‌های باقی‌مانده در برجام برای احیای احتمالی این توافق هسته‌ای در جریان است، برخی از مهم‌ترین سؤالاتی که باید پاسخ داده شوند از این قرارند: آیا باید برجام را به همان شکل اولیه احیا کرد یا باید دست به تقویت آن زد؟ اگر برجام برای بقا نیاز به اصلاح دارد، مهم‌ترین نقاط ضعفی که باید آن‌ها را برطرف کرد، چیستند؟ و مهم‌تر از همه، راه‌حل برطرف کردن این نقاط ضعف چیست؟

مجله‌ی روابط خارجی آمریکایی «نشنال‌اینترست» طی گزارشی تحت عنوان «نجات توافق هسته‌ای ایران مستلزم متوازن‌سازی آن است» یکی از مهم‌ترین نقاط ضعف توافق سال ۲۰۱۵ را عدم تعبیه‌ی سازوکارهای متوازن و کافی برای جلوگیری از خروج اعضای توافق از آن برشمرده و راه برطرف کردن این نقص را ایجاد موانع حقوقی و سیاسی بر سر راه خروج اعضای برجام از آن، تعبیه‌ی یک سازوکار بین‌المللی پرداخت غرامت به اعضای متضرر از نقض توافق، و تقویت اهرم بازدارنده‌ی ایران مقابل خروج طرف‌های مقابل از برجام دانسته و راه‌کارهای دیگری را نیز برای کمک به احیا و تقویت برجام با هدف بقای آن پیشنهاد کرده است. آن‌چه در ادامه می‌خوانید، ترجمه‌ی گزارش نشنال‌اینترست است.

میز مذاکرات مستقیم میان ایران و آمریکا پیش از امضای توافق هسته‌ای سال ۲۰۱۵؛ تجربه‌ی ناموفق اجرای برجام اثبات کرد این توافق نقاط ضعف بنیادینی دارد؛ اکنون که اعضای باقی‌مانده‌ی برجام به دنبال احیای آن هستند باید دید آیا این توافق با همان نقاط ضعف قبلی باید احیا شود یا نیاز به تقویت و رفع ایراد دارد 

روزبه‌روز بیش‌تر آشکار می‌شود که احیای «برنامه‌ی جامع اقدام مشترک» (برجام)، یا همان توافق هسته‌ای ایران، بدون تضمین دوام آن بی‌اندازه دشوار خواهد بود. چندین سال از خروج دونالد ترامپ از برجام می‌گذرد. دولت آمریکا در این مدت، کارزار «فشار حداکثری» علیه ایران را دنبال کرده و تهران نیز با تسریع و توسعه‌ی برنامه‌ی هسته‌ایش، واکنش نشان داده است. آن‌چه سیاست‌گذاران در واشینگتن و تهران اکنون باید از آن مطمئن شوند، این است که توافق هسته‌ای، پس از احیا، در تمام طول دوره‌اش از جانب همه‌ی طرف‌ها به قوت خود باقی خواهد ماند. اگرچه برخی سیاستمداران خواستار تشدید فشار اقتصادی و تهدیدات نظامی علیه ایران با هدف وادار کردن این کشور به تطبیق خود با اهداف آمریکا هستند، اما ثابت شده که این ابزارها نتیجه‌ی معکوس دارند و تنش‌ها را به طرز خطرناکی تشدید می‌کنند. در عوض، بهترین راه‌حل، تقویت برجام به گونه‌ای است که امکان خروج اعضا از آن به حداقل برسد.

بر هیچ‌کس پوشیده نیست که سازوکارهای اجرایی و معادلات کلی هزینه-فایده‌ی برجام ایراد دارند. با این حال، آن‌چه کم‌تر مورد توجه قرار گرفته این است که عدم توازن درونی برجام دارد به منافع آمریکا و اهداف منع اشاعه‌ی هسته‌ای آسیب می‌زند. مشخص‌ترین نمودِ این عدم توازن، برقرار نشدن بازدارندگی حقوقی و سیاسی متقابل میان ایران و آمریکا در خصوص نقض توافق یا خروج کامل از آن توسط یکی از این دو کشور است. برجام به جای برقراری بازدارندگی متقابل، با تهدید به بازگشت تحریم‌های چندجانبه و یک‌جانبه علیه ایران و ارجاع خودکار پرونده‌ی هسته‌ایش به شورای امنیت سازمان ملل در صورت اقدام این کشور به نقض توافق یا خروج از آن، یک بازدارندگی یک‌طرفه را علیه ایران ایجاد کرد. آمریکا و سایر اعضای برجام، بر خلاف ایران، با هیچ مانع حقوقی یا سیاسی‌ای برای نقض این توافق یا خروج از آن مواجه نبودند. این یعنی تنها اهرم بازدارندگی ایران مقابل خروج آمریکا و اعضای دیگر برجام، اقدامات هسته‌ای یک‌جانبه خارج از چارچوب توافق با هدف افزایش هزینه‌های تخطی برای طرف‌های دیگر بود.

یک خودروی امنیتی از مقابل تأسیسات هسته‌ای نطنز در ایران عبور می‌کند؛ یکی از نقاط ضعف برجام این است که در آن «مکانیسم ماشه» به عنوان یک اهرم بازدارنده مقابل خروج ایران از توافق در نظر گرفته شده، اما اهرم مشابهی برای جلوگیری از خروج اعضای دیگر از توافق در آن تعبیه نشده است و تهران برای انتقام‌جویی از نقض توافق توسط طرف‌های مقابل صرفاً می‌تواند به توسعه‌ی برنامه‌ی هسته‌ایش در خارج از چارچوب برجام متوسل شود (+)

با این حال، اختلاف فاحش در قدرت ایران و آمریکا، و تردیدها درباره‌ی ظرفیت سیاسی و فنی تهران برای توسل به اهرم بازدارنده‌اش، زمینه را برای اشتباه محاسباتی فراهم کرد و بازدارندگی یک‌جانبه‌ی ایران را تضعیف نمود. آن‌چه این وضعیت را پیچیده‌تر کرد، واقعیتی است که من [نویسنده‌ی گزارش] قبلاً آن را این‌گونه توصیف کرده‌ام: «عدم تقارن در برگشت‌پذیری تعهدات[۲]»؛ یا به عبارت دیگر، عدم توازن میان سهولت و کوتاهی مسیر واشینگتن برای بازگرداندن تحریم‌هایش علیه تهران، در مقایسه با فرآیند بسیار دشوارتر و طولانی‌تری که ایران برای بازسازی تأسیسات برچیده‌شده‌ی هسته‌ایش باید طی می‌کرد.

یکی از ناظران آژانس بین‌المللی انرژی اتمی فرآیند غنی‌سازی اورانیوم در تأسیسات هسته‌ای نطنز در ایران را بررسی می‌کند؛ نکته‌ای که متأسفانه تیم سابق مذاکره‌کننده‌ی ایران در برجام به آن توجهی نکرد، این است که دولت آمریکا می‌توانست با یک امضا از برجام خارج شود (و شد) و مجدداً تحریم‌ها علیه کشورمان را اعمال کند (و کرد)، در حالی که اقدامات تلافی‌جویانه‌ی هسته‌ای ایران مستلزم تکمیل فرآیندهایی پیچیده و صرف زمانی طولانی بود 

چنان‌که تحولات چند سال گذشته نیز اثبات کردند، این شرایط به‌وضوح در درازمدت به نفع هیچ‌کدام از اعضای برجام نیست. مقامات دولت بایدن بارها خروج دولت ترامپ از این توافق را به عنوان یک اشتباه راهبردیو یکی از بدترین تصمیم‌های سیاست خارجی واشینگتن طی یک دهه‌ی گذشته محکوم کرده‌اند. اعضای جامعه‌ی بین‌الملل نیز، که زمانی عمدتاً نسبت به برجام بی‌تفاوت بودند، اکنون اکثراً پذیرفته‌اند که احیای این توافق و بازگشت به پایبندی همه‌ی طرف‌ها به آن، به نفع صلح و امنیت منطقه است. امروز، اگرچه اعضای سابق و کنونی دولت اسرائیل همچنان برجام را به عنوان توافقی خطرناک (که مسیر ایران را به سمت بمب هسته‌ای هموار می‌کند) رد می‌کنند، اما بسیاری از مقامات سابق و شماری از مقامات ارشد امنیتی فعلی اسرائیل اذعان دارند که خروج آمریکا از برجام یک اشتباه بزرگ بوده که امنیت اسرائیل را تضعیف کرده، و به همین دلیل از تلاش‌های دولت بایدن برای پیوستن مجدد به این توافق حمایت می‌کنند

خروج از مخمصه‌ی کنونی و به حداقل رساندن احتمال فروپاشی دوباره‌ی برجام مستلزم برقراری بازدارندگی حقوقی و سیاسی متقابل میان اعضای آن است. هر سازوکار حقوقی و سیاسی‌ای که نقض این توافق و خروج از آن را پرهزینه و دشوار کند، می‌تواند به تحقق این هدف کمک نماید. افزایش تعداد بازیگران داخلی و بین‌المللی‌ای که حق دارند تصمیم هر یک از طرف‌ها مبنی بر خروج از این توافق را وتو کنند، یکی از این سازوکارهاست. به عنوان نمونه، می‌توان خروج کامل هر یک از اعضا از توافق را منوط به تکمیل یک فرآیند طولانی و موشکافانه‌ی بررسی داخلی در چارچوب برجام و مشروط به مجوز شورای امنیت سازمان ملل و/یا پارلمان ملی آن عضو کرد.

ناگفته نماند که اگرچه این سازوکارها می‌توانند با ایجاد موانع حقوقی و سیاسی، به جلوگیری از خروج طرف‌ها از برجام کمک کنند، اما ابداع طرحی بین‌المللی برای پرداخت غرامت مالی به طرف‌هایی که در نتیجه‌ی خروج یک عضو از توافق متحمل ضرر اقتصادی می‌شوند، می‌تواند هزینه‌های خروج از توافق هسته‌ای را برای عضو مربوطه افزایش و منافع این کار را برای آن عضو کاهش دهد. البته شکی نیست که هیچ‌کدام از این سازوکارها بازدارندگی تضمینی مقابل خروج آمریکا از برجام در آینده به دست نمی‌دهد، اما ترکیبی از موانع حقوقی و سیاسی، یک طرح غرامت مالی، و تهدید باورپذیر ایران مبنی بر توسعه‌ی بیش‌تر برنامه‌ی هسته‌ایش، احتمال عملی شدن سناریوی خروج دوباره‌ی آمریکا از برجام را به حداقل می‌رساند.

اگرچه نبودِ بازدارندگی حقوقی و سیاسی متقابل، بزرگ‌ترین تهدید علیه احیا و دوام برجام است، اما هر عامل دیگری هم که منافع اقتصادی واقعی این توافق را برای اعضا کاهش دهد، موجب تضعیف حمایت مردم و نخبگان از آن می‌شود و توافق را با چالشی مشابه مواجه می‌کند. تجربه‌ی اجرای برجام از سال ۲۰۱۶ تا سال ۲۰۱۸ نشان داد به دلیل تداوم تحریم‌های آمریکا علیه معاملات دلاری ایران و خطرات عبور از «میدان مین حقوقی» تحریم‌های باقی‌مانده‌ی واشینگتن [در حوزه‌های غیرهسته‌ای] برای بانک‌ها و شرکت‌های خارجی، تهران هنوز هم قادر به دسترسی کامل به نظام مالی بین‌المللی نیست. اِعمال این تحریم‌ها اگرچه مغایر با متن صریح برجام نبود، اما با روح این توافق که قرار بود به ایران اجازه دهد تا در ازای ارائه‌ی تضمین‌های عینی درباره‌ی منحرف نشدن برنامه‌ی هسته‌ایش به سوی اهداف نظامی، آزادانه اقدام به تجارت بین‌المللی کند، مغایر بود.

به همین ترتیب، برجام اعمال تحریم‌های جدید علیه ایران در حوزه‌های غیرهسته‌ای (مشروط به این‌که تأثیرات لغو تحریم‌های هسته‌ای را خنثی نکنند) را صراحتاً ممنوع نکرده است. و از آن‌جایی که تهران و واشینگتن در زمینه‌های غیرهسته‌ای هم اختلاف‌نظر دارند، قابل‌درک است که دولت آمریکا با توجه به ارزش «سلاح تحریم» به عنوان یک اهرم فشار و کاربرد سیاسی آن برای جلب رضایت گروه‌های ذی‌نفع داخلی و تأمین اهداف نمادین و معنادار واشینگتن، نخواهد دست از استفاده از آن علیه ایران بکشد. با این حال، این الزامات را باید مقابل هدف بسیار مهم‌ترِ منع اشاعه‌ی هسته‌ای در قبال ایران متوازن‌سازی نمود. هرگونه تحریم جدیدی که منافع اقتصادی برجام برای ایران را از میان ببرد، خطر تضعیف حمایت از برجام در داخل این کشور را به همراه دارد و در نتیجه به اهداف گسترده‌تر منع اشاعه‌ی هسته‌ای آسیب می‌رساند.

صفحه‌ی اول برخی از روزنامه‌های ایران روزِ پس از خروج آمریکا از برجام؛ دولت آمریکا تصور می‌کند تحریمِ ایران، تهران را وادار به امتیازدهی بیش‌تر و بازگشت سریع‌تر به توافق هسته‌ای خواهد کرد، در حالی که تحریم صرفاً حمایت مردم و نخبگان ایران از برجام را بیش‌ازپیش تضعیف خواهد کرد 

روی هم رفته، اعضای برجام به جای اصرار بر احیای آن در قالب اولیه و اجرای آن بر اساس متن صریح توافق، باید به دنبال اصلاح عدم توازن داخلی آن در حوزه‌ی سازوکارهای اجرایی و تضمین منافع اقتصادی آن [برای ایران] باشند. عدم رسیدگی به این نقاط ضعف مهم می‌تواند راه را برای دستیابی ایران به ظرفیت‌های بسیار پیشرفته‌تر و نامحدود هسته‌ای و بهره‌مندی این کشور از قرار گرفتن در «آستانه‌ی هسته‌ای» [یعنی برخورداری از اهرم فشار به موجب توقف در آستانه‌ی ساخت سلاح هسته‌ای]، یا بروز یک درگیری نظامی فاجعه‌بار با احتمال شعله‌ور کردن تمام خاورمیانه و فراتر از آن، هموار کند.