مدیریت آب در ایران؛ غفلت از پایداری سرزمین و توسعه پایدار

در «اطلس خطرات آبی»، ایران در رده چهارم کشورهایی قرار دارد که ممکن است منابع آبی آن‌ها به پایان برسد. نسبتِ «موجودی آب در دسترس» و «برداشت از منابع آبی»، ارقام قابل تاملی را درباره بحران آب ایران نشان می‌دهند. «رشد جمعیت»، «کشاورزی ناکارآمد» و «سوءمدیریت و عطش توسعه»، سه عاملِ بحران‌زایی در آب کشور شناخته شده‌اند.

اکنون وضعیت آب کشور به چه صورت است؟ برخی از جنگ آب بین استان های کشور صحبت می‌کنند و برخی این را سیاه‌نمایی و بحران‌سازی می‌دانند. در حال حاضر مسئله آب در ایران بحرانی است؟

آذری: من فکر می‌کنم که برای نامیدن مسئله آب ایران و اینکه اسم بحران روی آن بگذاریم یا خیر، لازم  است تعریف دقیقی از مسئله آب و رویکردهای مختلف به آن داشته باشیم.

ما یک واقعیت هیدرولوژیکی داریم که شامل میزان بارندگی، میزان ذخایر آب پشت سدها و میزان آب زیرزمینی می‌شود. این‌ها کمیت هایی هستند که از طریق آن‌ها می‌توانیم مسئله آب و میزان دسترسی به آب را تعریف کنیم. با بررسی واقعیات هیدرولوژیک و از منظری جامعه شناختی می بینیم که مسئله آب، مسئله دسترسی به منابع محدود است.

مصرف کنندگان اصلی آب، چهار بخش محیط زیست، صنعت، کشاورزی و شرب هستند. این چهار بخش می‌توانند در یک وضعیت تعادل به سر ببرند و در دسترسی به منابع آب سهیم باشند یا باید در یک وضعیت بحران به سر ببرند و دسترسی شان به آب شکل بحرانی به خود بگیرد و نامتعادل باشد. بنابراین لازم است از وضعیت تعادل نیز تعریفی داشته باشیم.

وضعیت تعادل وضعیتی است که متضمن یک نظم بین بخش های مختلف مصرف کننده آب است. به عبارت دیگر، وضعیت تعادل، وضعیتی است که در آن کاربران هر چهار بخش می‌دانند که چه سهمی از منابع آب دارند و نسبت به کم یا زیاد شدن منابع آبی و بارندگی ها، دچار چه تغییراتی در حق مصرف خود می‌شوند.

در وضعیت تعادل، هر چهار بخش می‌دانند که در برابر این میزان محدود منابع آبی، چه سهمی، چه حقی و چه وضعیتی دارند. همچنین می‌دانند که این وضعیت دارای یک تداوم است. به عبارت دیگر دسترسی به منابع اطلاعاتی برای مصرف کنندگان وجود دارد. به طور مثال در گذشته با نگاه کردن به آسمان می‌توانستند از میزان بارش سال اطلاع کسب کنند. بنابراین وضعیت کشت و مصرف خود را پیش‌بینی می‌کردند.

اما اکنون دسترسی هر چهار بخش به آب و اطلاعات آب قطع شده است. آب در رودخانه ها جریان ندارد، تالاب ها خشک شده‌اند، فلامینگوها به آب دسترسی ندارند، در خوزستان بخش کشاورزی و حتی گاومیش ها به آب دسترسی ندارند، مردم عادی برای تامین آب شرب از تانکر استفاده می‌کنند. این وضعیت یعنی هر چهار بخش در دسترسی به آب دچار بحران هستند و وضعیت پایدار و تعادل وجود ندارد.

در اندیشکده‌ها و مراکز سیاست پژوهی دو راهکار عمده برای بحران آب پیشنهاد شده است: «بازتخصیص پایدار آب» و «بازتعریف نظام حکمرانی و مدیریت آب». بازتخصیص آب به زبان ساده یعنی چه؟ روش‌های بازتخصیص چه هستند؟ بازتخصیص پایدار آب به چه معنی است؟

طالبی اسکندری: در روند توسعه کشورهایی که در مناطق خشک و نیمه خشک قرار دارند، خیلی زود به مرحله ای می‌رسیم که منابع آب جدید برای تقاضاهای جدید وجود ندارد.بنابراین آب باید طبق نیازهای جدیدی که به وجود می‌آید و بهره‌ برداری های جدیدی که در محیط زیست یا مصارف انسانی ایجاد می‌شوند، جا به جا شود. به این وضعیت، بازتخصیص آب می‌گوییم.

یعنی تعادلی که خانوم دکتر آذری اشاره کردند، از بین می‌رود و برگرداندن این تعادل را بازتخصیص می‌گوییم؟

طالبی اسکندری: بله. بهم خوردن تعادل، اجتناب ناپذیر است و نحوه برخورد ماست که می‌تواند بازتخصیص را به سمت پایداری یا تخریب محیط زیست هدایت کند. در بازتخصیص پایدار دو روش متفاوت داریم: بازتخصیص تعادلی و بازتخصیص زیست محیطی. بازتخصیص های زیست محیطی به مفهوم کاستن از مصارف کشاورزی به عنوان اصلی‌ترین مصرف کننده آب است، به نحوی که تعادل به منابع بازگردد و حتی در صورت امکان، احیا شوند. اما هدف اصلی بازتخصیص های تبادلی، تامین نیازهای آینده در بخش‌های مختلف شامل شهر، صنعت و کشاورزی است.

رویکرد دولت محور فعلی این است که دولت منابع را در اختیار بگیرد و آن را بین منافع عامه و منافع ملی بازتخصیص کند. اما تجربه کشور ایران و سایر کشورهای دیگر نشان می‌دهد که در این نحوه تخصیص، بازیگران اصلی نادیده گرفته می‌شوند و منابع آب از اختیارشان خارج می‌شود، بدون اینکه جبران خسارتی انجام یا رضایت آن‌ها جلب شود.

روش درست بازتخصیص برای کشوری مثل ایران چیست؟

طالبی اسکندری: باید بپذیریم بهره ‌بردارهای قبلی نسبت به آب، حق و حقوقی دارند و ما نمی‌توانیم این حق و حقوق را نسبت به نیازهای جدید و اولویت دار، نادیده بگیریم و منابع را به سمت نیازهای جدید سوق دهیم.

نکته دوم این است که در فرآیند بازتخصیص جدید، ضمن جلب رضایت بهره برداران قدیم، محیط زیست نادیده گرفته نشود و طرفداران محیط زیست و جامعه محلی که از کارکردهای آن اکوسیستم و محیط زیست بهره می‌‌بردند، حق بیان حقوق خود را داشته باشند. در چنین صورتی می‌توان تحقق بازتخصیص پایدار را انتظار داشت.

به عبارت دیگر بازتخصیص پایدار به شیوه ای انجام می‌شود که به جای اینکه اختیار تام به سیستم اداری و دولتی دهیم، ذی نفعان و گروه های مختلف را نسبت به نحوه جابجایی و بازتخصیص، محق بدانیم و حق اظهار نظر برایشان قائل باشیم.

از سال ۱۳۴۷ با «قانون آب و نحوه ملی شدن آن، ضرورت وجود قانون برای آب در ایران درک شده است. آیا قوانین آب در ایران ناکافی هستند؟ یا قواعد غیررسمی و نانوشته بر قوانین رسمی مسلط هستند؟

حاجیانی: قوانین و مقررات و تنظیماتی که در حوزه آب کشور انجام شده در دوره مدرن و پیشامدرن یا سنتی تعداد کمی نیست و حجم انبوهی از تنظیم گری ها در این زمینه وجود دارد. فقط از دهه ۴۰ به بعد حدود ۴۰ یا ۵۰ قانون در این زمینه تنظیم شده است. بنابراین با حجم زیاد قانون در زمینه آب مواجه هستیم. اما در مورد کافی بودن این قوانین، به نظر من بیش از کافی بودن یا ناکافی بودن قوانین، باید در مورد کیفیت و اجرای قوانین صحبت کنیم.

طبیعی است که در حوزه آب هم مثل سایر حوزه ها، قاعده گذاری و تنظیمات حقوقی وابسته و متعهد به قواعد غیر رسمی و نانوشته است. قوانین نانوشته در مهمترین قاعده گذاری که در سال ۴۶ انجام شده و نیز در تحولات بعدی آن نقش اساسی داشته است. قبل و بعد از اصلاحات ارضی و قبل و بعد از پیروزی انقلاب، همواره قوانین رسمی بر قوانین غیررسمی مسلط بودند و هستند.

به طور کلی تاثیرگذاری قوانین غیررسمی بر قوانین رسمی از یک منشا سرچشمه می‌گیرد و آن هم حاکمیت یک نوع عدالت طلبی از نوع ضد محیط زیستی آن است. حتی در اصلاحات ارضی هم سلسله عوامل سیاسی در این زمینه موثر بوده‌اند. منظور از عوامل سیاسی، ایجاد رضایت در قشرها و گروه های مختلف اجتماعی و راضی سازی آن‌ها است که اوج این مسئله را بعد از پیروزی انقلاب اسلامی شاهد هستیم.

در سال های اخیر هم این برداشت خاص از عدالت طلبی در حوزه آب موثر بوده است، ضمن اینکه تعارض منافع هم به آن اضافه شده است. برای مثال بعد از پیروزی انقلاب در زمینه حفر چاه های غیرمجاز و اجازه دادن به رشد سرسام آور چاه‌ های غیرمجاز، یک رویکرد عدالت محورانه در این زمینه بوده است.

بنابراین یک نوع دیوان سالاری آب محور و ملاحظات خاص سیاسی بر حوزه آب کشور و قواعد آن حاکم بوده است. به طور کلی آنچه در حوزه قانون به طور برجسته‌ای دچار نقص بوده است کم توجهی قانون گذار به میزان آب در دسترس بوده که موجب ناپایداری منابع آب کشور شده است.

منظور همان حکمرانی آب است؟

حاجیانی: درواقع یک نوع مدیریت بوده و حکمرانی به معنای دقیق آن نبوده است. چراکه در این شیوه، ویژگی های حکمرانی آب به چشم نمی‌خورد و چون رویکردی از بالا به پایین بوده، منجر به ناپایداری شده است.

در مسئله آب، نکته ای که باید مبنا قرار بگیرد، پایداری سرزمین و توسعه پایدار است. اصطلاح دقیق‌تر آن ایجاد یک نوع امنیت آبی در مبنای صحیح و معقول و متعادل آن است.

ما باید به وضع آب در دسترس توجه می‌کردیم و با توجه به میزان منابع آبی که در شرایط زمانی و مکانی متعدد داشتیم، قوانین را به سرعت تغییر می‌دادیم و متناسب با شرایط، مقوله محیط زیست و مسئله عدالت که عوامل فراحقوقی محسوب قاعده گذاری انجام می‌دادیم.

منظور از عدالت در حوزه آب چیست؟

حاجیانی: در سطح ملی و بین المللی، بازیگران متعدد در یک رقابت سرسام آور برای برداشت بیشتر از منابع آب مشترک، وضع بغرنج موجود را ایجاد کرده‌اند. بنابراین در حقوق آب، دو عامل در عدالت آبی مد نظر است؛ مسئله مجاورت با سیستم های آبی و تقدم. در سال‌های اخیر موضوع تعارض منافع هم به آن اضافه شده است.

در ایران تا چه حد امکان پیاده‌سازی طرح «بازتخصیص پایدار آب» وجود دارد بدون اینکه ذی‌نفعان مانع آن شوند؟

آذری: من فکر می‌کنم که باید دوباره به چگونگی تعریف مسئله آب برگردیم و نقش قدرت را در آن ببینیم. در واقع عاملی که تعادل را بین چهار بخشی که عرض کردم بهم زده، وارد شدن نقش قدرت است. بنابراین مسئله آب به یک مسئله سیاسی و اجتماعی بدل شده و در تخصیص ها، نقش قدرت را به طور برجسته می‌بینیم.

نهاد دولت به عنوان یک نهاد  قدرتمند وارد شده، اطلاعات را در دست دارد، تخصیص را کنترل می‌کند و بین بازیگران حوزه آب رد و بدل می‌شود و تخصیص ها را تعیین می‌کند.

دولت در دهه های اخیر باور نداشته که ما محدودیت های آبی داریم و توسعه را بدون محدودیت آبی ترسیم کرده است، بنابراین طرح های انتقال آب و سدسازی است. این باور تا کجا می‌تواند ادامه پیدا کند و تا کجا می‌شود آب تولید کرد؟ بنابراین من فکر می‌کنم ما باید مسئله توسعه کشور را با محدودیت ها همتراز کنیم.

توسعه ای که در آن عدالت آبی و آمایش سرزمین که به ویژه برای استان های کم برخوردار مسئله مهمی است، چگونه امکان تحقق دارد؟

طالبی اسکندری: پاسخ به این سوال دو جنبه دارد. اول اینکه ما ناچاریم متناسب با اقتضائات اقلیمی کشور پیگیر یک توسعه کم آب بر باشیم و این نکته در کشاورزی، صنعت و الگوی توسعه شهری باید لحاظ شود. ما نمی‌توانیم مشابه کشورهای اروپایی به توسعه نگاه کنیم و الگوی مشابه آن ها را دنبال کنیم.

در وهله دوم به موضوع بازتخصیص باز برمی‌گردم. با وجود توسعه کم آب بر، باید مد نظر داشته باشیم که همواره مصارف جدید و تقاضاهای جدید به وجود می‌آید. بنابراین باید دنبال بازتخصیص پایدار هم برای مصارف جدید باشیم.

در «بازتعریف حکمرانی آب» صحبت از تشکیل «ستاد احیای زاینده‌رود» می‌شود. این ستاد قرار بود چه کار کند؟ آیا اقتصاد سیاسی آب اجازه نداد این ستاد به کار تخصصیِ مدیریتِ آب بپردازد؟ فرق این ستاد با ستاد احیای دریاچه ارومیه چه بود؟ تجربه کشور درباره این نوع نهادسازی ها، تجارب موفقی را نشان نمی‌دهد.

حاجیانی: دوستانی که در این جلسه دعوت کردید بیشتر از من دست‌اندرکار تهیه این طرح بودند وبا دغدغه‌های فراوان، مسافرت و مشاهده زحمات زیادی برایش کشیده‌اند. آقای طالبی در این زمینه زحمات قابل تقدیری کشیدند و به عنوان یک عنصر ملی در این زمینه تلاش داشتند.

دیدن اسناد و تاریخچه اتفاقاتی که در حوزه زاینده رود افتاده است، نشان می‌دهد که طرحی که درباره احیای زاینده رود نوشته شده و به مراجع مختلف انتقال داده شده است، صرفا یک نهاد یا ساختار اداری نیست و یک رویکرد است. یعنی احیای زاینده رود باید یک فرآیند تکاملی و تطابقی با شرایط محیطی باشد.

به طور مشخص این طرح سه رکن اساسی داشت: ۱. احیای اجتماعی؛ که تضادها و تعارضات و مناقشات را بین مصرف‌کنندگان و بهره ‌برداران کاهش دهد. ۲. احیای اقتصادی؛ که معیشت بین آب بران را تنظیم و مدیریت کند و ۳. احیای آبی؛ که معطوف به بازگشت جریان طبیعی آب به رودخانه بوده است.

با استفاده از تجاربی که در ستاد احیای ارومیه به دست آمد و البته تاکدی که بر تفاوت این دو بود، یک الگوی توسعه منطقه ای در طرح احیای زاینده رود دیده شده است که در چند فاز کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت طی ده سال قرار بود این مسابقه برداشت ناجوانمردانه از منابع مشترک و منبع زاینده رود را متعادل کند و نقش دولت را از دستوردهنده به تسهیل گر و تنظیم گر کاهش دهد.

برای این طرح مقدمه‌ای ضروری دیده شده بود که ایجاد فضای اعتماد، گفت و گو، عمومی سازی مسئله، شفافیت اطلاعات، توجه به ارزش‌های سنتی که در خود این حوزه، توجه به نظم مکانی و زمانی که در رودخانه حاکم بوده وشرایط طبیعی رودخانه در آن لحاظ شده بود.