چرا تحریم‌های نفتی دیگر کارساز نیستند

تحریم‌های نفتی در مورد ایران و روسیه نتیجه‌ای نداشته‌اند. امتحان کردن آنها با چین اشتباه خواهد بود
• فارن پالیسی در این گزارش به تحلیل کارآیی تحریم‌های نفتی در سیاست‌های اقتصادی ایالات متحده و کشورهای هدف مانند ایران و روسیه می‌پردازد. در حالی که تحریم‌ها در گذشته ابزاری برای تغییر رفتار کشورها بودند، اکنون اثرگذاری آن‌ها کاهش یافته و بازار نفت بیشتر تحت تأثیر ملاحظات ژئوپولیتیکی است تا منطق تجاری.
• ایران، پس از اعمال تحریم‌ها، توانست صادرات نفت خود را با کمک چین حفظ کند، به‌ویژه از طریق پالایشگاه‌های کوچک چینی که از روش‌های مالی غیر دلاری استفاده می‌کنند. همچنین، تحریم‌های روسیه نیز به جای هدف قرار دادن جریان فیزیکی نفت، بیشتر بر محدود کردن درآمدهای این کشور متمرکز شدند. روسیه توانست با تغییر مسیر صادرات نفت به آسیا و فروش آن به کشورهایی مانند هند، منابع مالی خود را حفظ کند.
• در این شرایط، تحریم‌ها نتوانسته‌اند رفتار کشورها را تغییر دهند. ایران و روسیه همچنان به مواضع خود ادامه داده‌اند و کشورهای هدف تحریم‌ها با استفاده از مسیرهای جدید، به ویژه از طریق چین، به تجارت نفت ادامه داده‌اند. این تغییرات نشان می‌دهد که تحریم‌ها دیگر ابزار مؤثری برای فشار اقتصادی نیستند و بازار نفت به‌طور کلی دگرگون شده است.
• در نتیجه، ایالات متحده باید به جای تکیه بر تحریم‌های نفتی، سیاست‌های جایگزین و کم‌تنش‌تر را در نظر بگیرد، چرا که این تحریم‌ها توانایی تغییر رفتار کشورها را ندارند و تنها بازار جهانی نفت را از یک منطق تجاری به یک تقسیم‌بندی ژئوپولیتیکی تغییر داده‌اند.

فارن‌پالیسی؛ در ماه ژوئن، در حالی که بمب‌ها بر تهران می‌باریدند، اتفاقی جالب رخ داد: صادرات نفت خام ایران به طور موقت افزایش یافت. با وجود حملات بمب‌افکن‌ها، ایران از ارسال نفت منصرف نشد و مشتریانش در چین نیز به خرید نفت ادامه دادند، بی‌اعتنا به تحریم‌ها.
اگرچه احتمالاً رئیس‌جمهور آمریکا، دونالد ترامپ، نمی‌خواست اسرائیل به تأسیسات انرژی حمله کند، دلیل موفقیت ایران ساده بود: تحریم‌ها دیگر کارایی اولیه خود را ندارند. حداقل نه به شکلی که ابتدا در نظر گرفته شده بود.
تحریم‌ها قرار است ابزارهایی اجباری باشند که از طریق وارد کردن فشار اقتصادی، کشور هدف را مجبور به تغییر رفتار کنند. اما در عمل، کشورها در برابر تحریم‌ها مقاومت می‌کنند، هزینه‌ها را تحمل کرده و راه‌هایی برای دور زدن آن‌ها می‌یابند. تحریم‌ها به جای تغییر رفتار کشورها، بازارها را تغییر داده و روابط اقتصادی را بازسازی می‌کنند؛ به‌طوری که نفت به مسیرهایی هدایت می‌شود که بیشتر بر مبنای ملاحظات ژئوپولیتیکی است تا منطق تجاری.
اکنون دوران استفاده از تحریم‌های نفتی به عنوان ابزاری اجباری در حال پایان است. در حالی که بسیاری در واشنگتن هنوز وسوسه می‌شوند که برای قطع ارتباط با چین بر تحریم‌ها پافشاری کنند، سیاست آمریکا بهتر است به سمت ابزارهای دیگر و کم‌تنش‌تر تغییر جهت دهد.
نمونه‌های ایران و روسیه نشان‌دهنده صعود و سقوط تحریم‌های نفتی به عنوان ابزاری در سیاست اقتصادی دولتی است. پس از خروج آمریکا از توافق هسته‌ای با ایران در سال ۲۰۱۸، تحریم‌های مجدد باعث کاهش صادرات نفت ایران شد، چرا که مشتریان سنتی آن در اروپای غربی و شرق آسیا به منابع جایگزین روی آوردند. صادرات ایران در سال ۲۰۲۰ در دوران پاندمی کووید-۱۹ به نزدیک صفر رسید.
با این حال، پس از پایان محدودیت‌های ناشی از همه‌گیری، خرید نفت خام ایران توسط چین به‌طور چشمگیری افزایش یافت و اخیراً به حدود ۲ میلیون بشکه در روز رسیده است؛ افزایشی که به‌تنهایی صادرات نفت ایران را تقریباً به سطح پیش از تحریم‌ها بازگردانده است. چین حدود ۱۴.۶ درصد از کل واردات نفت خام خود را از ایران تأمین می‌کند.
بازار نفت ایران نه‌تنها از بین نرفته، بلکه بر اساس واقعیت جدیدی که تحریم‌ها ایجاد کرده‌اند، بازسازی شده است. در حالی که مشتریان سنتی همچنان از خرید نفت ایران دوری می‌کنند، این نفت برای خریدارانی که در معرض تحریم‌ها نیستند جذاب‌تر شده است — به‌ویژه پالایشگاه‌های کوچک چینی که با نام «قوری‌ها» (teapots) شناخته می‌شوند. این پالایشگاه‌ها به تقاضای داخلی پاسخ می‌دهند و از مسیرهای مالی غیر دلاری استفاده می‌کنند. پکن که از داشتن اهرم فشار بر تهران خشنود است، اما نمی‌خواهد رابطه را بیش از این گسترش دهد، آمار مربوط به این تجارت را در داده‌های گمرکی پنهان نگه داشته تا بتواند در صورت لزوم، آن را انکار کند.
در مقایسه با تحریم‌های ایران، تحریم‌های آمریکا علیه نفت روسیه که در سال ۲۰۲۲ اعمال شدند، بیشتر بر منابع مالی این کشور متمرکز بوده‌اند تا بر جریان فیزیکی صادرات نفت. اقداماتی مانند سقف قیمتی گروه هفت (G7) با هدف محدود کردن توان روسیه در کسب درآمد طراحی شدند، بدون آن‌که صادرات این کشور را از بازار حذف کنند — چرا که رهبران غربی بر این باور بودند که چنین اقدامی موجب افزایش قیمت‌ها در بازار جهانی خواهد شد.
اقتصاد روسیه توانسته در برابر فشارها مقاومت کند، هرچند ـ مانند دیگر تولیدکنندگان ـ با کاهش قیمت نفت دست‌وپنجه نرم می‌کند. پس از آن‌که از بازار اروپا، که بازار طبیعی محصولاتش بود، بیرون رانده شد، روسیه اکنون نفت خام خود را از مسیرهای پیچیده به آسیا صادر می‌کند؛ جایی که تقاضا در میان پالایشگاه‌ها بالاست. تحریم‌ها برای کشورهایی مانند هند، فرصت‌هایی سودآور به‌وجود آورده‌اند: پالایشگاه‌های هندی نفت خام روسیه را با تخفیف قابل‌توجه می‌خرند، آن را پالایش کرده و سپس فرآورده‌ها را به اروپا صادر می‌کنند و از این مسیر سود کلانی به دست می‌آورند.
درست همان‌طور که چین از نفت ایران بهره می‌برد، پکن نیز با وابسته‌کردن انرژی روسیه به بازار داخلی عظیم خود، منبعی ارزشمند برای اعمال نفوذ احتمالی در رابطه با مسکو در اختیار دارد.
در هیچ‌کدام از این موارد، تحریم‌ها منجر به تغییر رفتار دولت‌ها نشدند. ایران در برابر فشارهای آمریکا درباره برنامه هسته‌ای‌اش مقاومت کرد و روسیه نیز بر سر جنگ اوکراین عقب‌نشینی نکرد. تلاش‌ها برای منزوی کردن این کشورها — به همراه ونزوئلا — از بازار جهانی نفت، در عمل آن‌ها را به تقاضای چین وابسته کرده و در نتیجه، منابعی «وابسته» از نفت خام و سایر فرآورده‌ها را در اختیار پکن قرار داده‌اند.
تحریم‌ها، در کنار تأثیرات اقتصادی منفی محدودی که بر اقتصاد روسیه و ایران گذاشته‌اند، در مجموع باعث تقویت رژیم‌های اقتدارگرا در هر دو کشور شده‌اند. اکنون جریان پول به دست تعداد کمتری از افراد می‌رسد — مسأله‌ای که انگیزه‌ای برای بازیگران اصلی این رژیم‌ها ایجاد می‌کند تا به ادامه یافتن تحریم‌ها تمایل داشته باشند. افزون بر این، تحریم‌ها بازدهی کاهنده دارند. هرچه میزان وابستگی تهران و مسکو به اقتصاد جهانی کمتر می‌شود، چیز کمتری برای از دست دادن در برابر تحریم‌های جدید باقی می‌ماند. اگرچه ایالات متحده همچنان اقدامات تازه‌ای را بر پایه درکی پیچیده از شبکه‌های غیرقانونی نفتی در پیش می‌گیرد، اما نمی‌تواند به‌طور کامل جریان نفت را متوقف کند.
سیاست‌های اخیر آمریکا نیز بازتابی از همین کاستی‌هاست. تصمیم ترامپ برای صدور مجوز حملات نظامی به ایران، به‌نوعی اذعان ضمنی به این واقعیت بود که فشار اقتصادی نتوانسته ایران را به سمت مصالحه سوق دهد (هرچند هنوز روشن نیست که حملات نظامی بتوانند در این زمینه موفق‌تر باشند). همچنین، تهدیدهای اخیر ترامپ به تشدید گسترده تحریم‌ها و تعرفه‌ها علیه روسیه، عمدتاً به‌عنوان یک تاکتیک چانه‌زنی تلقی می‌شود.
این موضوع به یکی دیگر از محدودیت‌های اساسی تحریم‌های نفتی اشاره دارد: اگر فشار بیش از حد شود، ایالات متحده با خطر شوک به بازار و افزایش قیمت‌ها روبه‌رو خواهد شد. به همین دلیل، بعید است ترامپ تعرفه ۱۰۰ درصدی برای خریداران نفت خام روسیه اعمال کند، همان‌گونه که حاضر نشد به‌طور جدی نفت ایران را هدف بگیرد و حتی پس از پایان جنگ ایران و اسرائیل ـ بدون ایجاد اختلال در عرضه نفت ـ احساس آرامش خاطر پیدا کرد.
با تضعیف کارایی تحریم‌های نفتی به‌عنوان ابزارهای اجباری، اکنون باید این پرسش را مطرح کرد که اساساً فایده آن‌ها چیست. حتی اگر تحریم‌ها نتوانند رفتار دولت‌ها را تغییر دهند، برخی ممکن است استدلال کنند که همچنان می‌توانند برای جدا کردن اجباری اقتصاد آمریکا از چین مفید باشند — کشوری که همچنان مقادیر زیادی نفت و دیگر محصولات انرژی از ایالات متحده وارد می‌کند.
با این حال، حتی در اینجا نیز تحریم‌ها با خطراتی همراه‌اند. اگرچه بازار جهانی نفت با تحریم‌های آمریکا علیه روسیه و ایران تکه‌تکه شده، اما همچنان سیال است، و هرگونه اختلال در آن می‌تواند بر قیمت‌ها در میان تمامی مصرف‌کنندگان بزرگ تأثیر بگذارد. در حالی که ایالات متحده و متحدانش روسیه و ایران را به آغوش چین — یا دقیق‌تر بگوییم، پالایشگاه‌های چینی — سوق داده‌اند، اقدام علیه بازیگری اقتصادی همچون چین — که بزرگ‌ترین واردکننده انرژی در جهان است و بیش از ۱۰ درصد از کل نفت جهان را مصرف می‌کند — به این سادگی قابل مدیریت نخواهد بود.
علاوه بر این، جداسازی اقتصادی از طریق تحریم‌ها مستلزم آن است که واشنگتن تحریم‌های ثانویه علیه بازیگران آمریکایی و اروپایی‌ای وضع کند که با چین تجارت می‌کنند. شرکت‌های انرژی آمریکایی که میلیاردها دلار گاز طبیعی، نفت خام و محصولاتی همچون اتان به چین صادر می‌کنند، به‌ناگاه دسترسی خود را به بزرگ‌ترین مصرف‌کننده انرژی در جهان از دست خواهند داد.
چنین اقدامی، اگرچه برای چین دردناک خواهد بود، اما برای تولیدکنندگان آمریکایی فاجعه‌بار خواهد بود، زیرا باعث اشباع بازار داخلی ایالات متحده شده و به کاهش تولید در زمانی منجر می‌شود که شرکت‌های انرژی درگیر فشار قیمت‌های پایین هستند.
به جای پافشاری بر سیاست‌های ناکارآمد، واشنگتن باید در کارایی تحریم‌های نفتی بازنگری کند — یا حتی با جسارت بیشتر، به‌طور کامل از این مسیر صرف‌نظر کند. در مورد ایران، ایالات متحده می‌تواند وعده کاهش تحریم‌ها را به‌عنوان مشوقی برای ورود تهران به یک توافق هسته‌ای مطرح کند، در حالی که واقع‌بینانه بپذیرد توانایی‌اش برای محدود کردن مؤثر صادرات نفت ایران (جز از طریق حملات نظامی) بسیار محدود است. در مورد روسیه نیز، آمریکا باید رویکردی مشابه در پیش بگیرد و بیشتر بر ابزارهای جایگزین تکیه کند، از جمله افزایش حمایت از اوکراین و هدف قرار دادن صادرات تسلیحاتی روسیه.
در هر دو مورد — ایران و روسیه — ایالات متحده می‌تواند همچنان از تحریم‌های هدفمند بهره ببرد؛ تحریم‌هایی که توانایی افراد، شرکت‌ها و نهادهای دولتی برای فعالیت در شبکه‌های مالی غربی را محدود می‌کنند. این نوع تحریم‌ها شاید تولید و صادرات نفت را متوقف نکنند، اما امکان سودآوری گسترده از این مسیر را کاهش می‌دهند.
اگر آمریکا تصمیم بگیرد از چین جدا شود، این روند بهتر است به‌صورت تدریجی و هدفمند انجام شود — از طریق ابزارهایی مانند کنترل صادرات و موانع تعرفه‌ای گزینشی، و آن هم در هماهنگی با متحدان، تا فرایند جداسازی به‌گونه‌ای مدیریت شود که شوک قیمتی برای مصرف‌کنندگان ایجاد نکند.
تحریم‌های نفتی می‌توانند همچنان حفظ شوند، اما این توهم که این تحریم‌ها می‌توانند رفتار ایران یا روسیه را به‌طور معناداری تغییر دهند، باید کنار گذاشته شود. در عین حال، واشنگتن و متحدانش باید واقعیت جدید را بپذیرند: تحریم‌ها بازار جهانی نفت را دگرگون کرده‌اند؛ به‌گونه‌ای که ایران و روسیه را به چین نزدیک‌تر کرده و جریان انرژی جهانی را نه بر اساس منطق تجاری، بلکه بر اساس خطوط ژئوپولیتیکی تقسیم کرده‌اند.