استفان والت در تحلیلی انتقادی از سیاست خارجی دونالد ترامپ، بی‌توجهی او به قواعد و نهادهای بین‌المللی را تهدیدی جدی برای نظم جهانی می‌داند. او تأکید می‌کند که حتی قدرت‌های بزرگ برای حفظ اعتبار، به رعایت قواعد نیاز دارند. ترامپ با رویکرد بی‌ثبات، رفتارهای غیرقابل‌پیش‌بینی و بی‌اعتنایی به تعهدات، نه‌تنها اعتماد متحدان را از بین برده، بلکه فضا را برای بازنویسی نظم جهانی توسط چین و روسیه فراهم کرده است.
درک و فهم دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور ایالات متحده از سیاست جهانی در بسیاری موارد ناکافی است؛ نکته‌ای که با آغاز دومین دوره ریاست‌جمهوری‌اش در کاخ سفید، بیش از پیش شگفت‌آور به نظر می‌رسد. یکی از این نکات برجسته، ناآگاهی یا بی‌توجهی او نسبت به اهمیت نهادهای بین‌المللی است؛ نهادهایی که ترامپ پیش از ورود به عرصه سیاست، آنها را موانعی مزاحم و سد راه منافع شخصی خود می‌دید.
اگر فقط قدرت مهم است، چرا واقع‌گرایان به قواعد بها می‌دهند؟
اکنون همین دیدگاه را به عرصه سیاست خارجی نیز تسری داده است. چه زمانی که از دولت‌های خارجی منافع مالی هنگفت دریافت می‌کند، چه وقتی تهدید به تصاحب گرینلند یا الحاق کانادا می‌کند، یا هنگام فشار آوردن به میهمانان خارجی در دفتر کاخ سفید؛ ترامپ هیچ قاعده و قانونی را مقدس نمی‌شمرد، هیچ توافقی را غیرقابل خدشه نمی‌داند و هیچ نهاد جهانی را لایق سرمایه‌گذاری یا حمایت نمی‌بیند.
آیا واقع‌گرایان باور ندارند که تنها قدرت اهمیت دارد و هنجارها، قواعد و نهادها تأثیر چندانی بر رفتار دولت‌ها به‌ویژه قدرت‌های بزرگ ندارند؟ اگر این همان تصویری است که در کلاس‌های مقدماتی روابط بین‌الملل به شما ارائه شده، بهتر است به استاد خود مراجعه کنید و درخواست بازپرداخت شهریه نمایید.
واقع‌گرایی بی‌تردید قدرت را مهم‌ترین عامل در سیاست جهانی می‌داند و بر این باور است که دولت‌های قدرتمند بیشترین نفوذ را بر نهادهای غالب در هر دوره زمانی دارند.
واقع‌گرایان تأکید می‌کنند که چون مرجع مرکزی برای تضمین اجرای قواعد وجود ندارد، دولت‌ها می‌توانند در صورت تمایل از آنها سرپیچی کنند. اما اندیشمندان برجسته واقع‌گرا مانند هانس مورگنتاو، رابرت گیلپین، هنری کیسینجر، استیفن کرزنر و حتی جان میرشایمر همگی بر این نکته اتفاق نظر دارند که هیچ نظامی از دولت‌های وابسته به یکدیگر بدون مجموعه‌ای از قواعد نمی‌تواند به‌صورت کارآمد عمل کند و حتی قدرت‌های بزرگ نیز اگر این قواعد را به شکل فاحش و مکرر نادیده بگیرند، بهای سنگینی خواهند پرداخت.
قواعد بین‌المللی؛ شریان حیاتی نظم مدرن
دولت‌ها به قواعد بین‌المللی توجهی جدی دارند؛ چرا که راهی جز این ندارند. به‌عنوان مثال، اگر کشوری بخواهد پروازهای تجاری به مقصد یا مبدا قلمرو خود داشته باشد، باید به دستورالعمل‌های سازمان بین‌المللی هوانوردی غیرنظامی (ICAO) پایبند باشد. یک کشور مستقل ممکن است این قواعد را نپذیرد، اما در این صورت، ارتباط هوایی با آن به‌سرعت قطع خواهد شد.
همین منطق در گستره وسیعی از فعالیت‌های جهانی صادق است؛ از تجارت، سرمایه‌گذاری، سفرهای خارجی و حفاظت از گونه‌های در حال انقراض گرفته تا تخصیص باند فرکانسی مخابرات، مقررات صید و حقوق آب. در جهان مدرن، دولت‌ها، شرکت‌ها، سازمان‌های غیردولتی، نهادهای دینی و دیگر بازیگران مهم به شیوه‌های مختلف با یکدیگر در ارتباط‌اند. بنابراین، برای تنظیم و نظم‌دهی به این تعاملات، وجود قواعد الزام‌آور امری اجتناب‌ناپذیر است.
تصور کنید اگر هر شرکتی که قصد صادرات یا واردات کالا دارد، مجبور باشد به‌صورت جداگانه و مستقل درباره نحوه انجام هر تبادل تجاری مذاکره کند، چقدر روند تجارت پیچیده و کند می‌شد؛ یا اگر هر کشوری مجبور بود برای انجام تراکنش‌های ارزی با هر یک از ۱۹۳ عضو سازمان ملل، مجموعه‌ای منحصر به‌فرد از قواعد تدوین کند. حال اگر این فرایند روزانه باید از نو تکرار می‌شد، اوضاع به مراتب دشوارتر می‌گردید. روشن است که شکل‌گیری اصول کلی و مشترک برای مدیریت این فعالیت‌ها بسیار ساده‌تر و کارآمدتر است، اگرچه گاه استثناهایی به وقوع می‌پیوندد و دولت‌ها یا شرکت‌ها ممکن است از تعهدات خود سرپیچی کنند. با کاهش عدم قطعیت، هنجارها و نهادها الگوهای رفتاری پایدارتری ایجاد می‌کنند و به دولت‌ها، شرکت‌ها و دیگر بازیگران امکان می‌دهند برنامه‌ریزی دقیق‌تر و بهتری داشته باشند.
چرا حتی قدرت‌های بزرگ هم وانمود می‌کنند به قواعد پایبندند؟
علاوه بر این، همان‌طور که رابرت کوهن و دیگر پژوهشگران نشان داده‌اند، نهادها به دولت‌ها کمک می‌کنند تا در شرایطی که همکاری سودمند است اما انگیزه‌هایی برای تقلب نیز وجود دارد، به نتایج بهتری دست یابند. نهادها علاوه بر کاهش عدم قطعیت و هزینه‌های معامله، معمولاً دارای سازوکارهای راستی‌آزمایی هستند که امکان شناسایی و واکنش به نقض قواعد را فراهم می‌کنند. با تضمین کشف تقلب، مجموعه‌ای خوب طراحی‌شده از قواعد، انگیزه تقلب را از ابتدا کاهش می‌دهد. همچنین این قواعد می‌توانند به مسأله نابرابری منافع میان برخی دولت‌ها بپردازند که در غیر این صورت ممکن است باعث شود برخی شرکای بالقوه از همکاری صرف‌نظر کنند و در نهایت همه طرف‌ها متضرر شوند. نهادهای چندجانبه با حذف نیاز به مذاکره مجزا با کشورهای متعدد، این منافع را چند برابر می‌کنند.
دولت‌ها از نهادها برای ارزیابی نیت‌های یکدیگر بهره می‌برند. آن‌هایی که به‌طور کلی تمایل به «رعایت قواعد» دارند، کمتر به‌عنوان تهدیدی برای دیگران شناخته می‌شوند و به‌عنوان شریکانی قابل‌اعتماد مطرح می‌گردند. در مقابل، دولت‌هایی که بارها هنجارهای موجود را نقض می‌کنند، به‌عنوان بازیگرانی خطرناک و غیرقابل اعتماد شناخته شده و جلب اعتماد دیگران برایشان دشوار است.
از این رو، دولت‌ها همواره در تلاش‌اند دیگران را متقاعد کنند که قواعد را رعایت می‌کنند و در عین حال، معمولاً یکدیگر را به نقض هنجارها و توافق‌های موجود متهم می‌کنند. همان‌طور که ایان هورد، پژوهشگر برجسته تأکید می‌کند: «دولت‌ها از حقوق بین‌الملل برای توضیح و توجیه تصمیمات خود بهره می‌برند… حقوق بین‌الملل انجام برخی امور را برای دولت‌ها آسان‌تر می‌کند (اموری که می‌توانند قانونی جلوه داده شوند) و انجام برخی دیگر را دشوارتر می‌سازد (اموری که غیرقانونی به نظر می‌رسند).»
با وجود مزایای اثبات‌شده‌ای که نهادهای بین‌المللی فراهم می‌کنند، شاید تصور شود که همه رهبران جهان به ارزش آنها پی برده‌اند. در اغلب موارد این‌گونه است، اما رهبران ملی ممکن است در یکی از سه اشتباه راهبردی گرفتار شوند. نخست، ظرفیت و توانایی این نهادها را بیش از حد بزرگ‌نمایی کنند؛ خطایی که برخی ایده‌آلیست‌ها هنگام تصور اینکه نهادهای بین‌المللی به‌تنهایی می‌توانند از وقوع درگیری‌ها، آلودگی محیط زیست، رقابت بر سر قدرت یا نقض حقوق بشر جلوگیری کنند، مرتکب می‌شوند.
دوم، برخلاف اشتباه اول، برخی رهبران مزایای نهادها را دست‌کم گرفته و به اشتباه تصمیم می‌گیرند که بهتر است به صورت مستقل و بدون هماهنگی عمل کنند. نمونه آن رأی‌دهندگان بریتانیایی در سال ۲۰۱۶ است که هنگام انتخاب برگزیت، مزایای عضویت در اتحادیه اروپا را دست‌کم گرفتند؛ یا دونالد ترامپ که ارزش توافق هسته‌ای ۲۰۱۵ با ایران و همچنین توافق ناکام مشارکت ترنس-پاسیفیک را درک نکرد. سوم، دولت‌ها ممکن است هزینه‌های اعتبار و وجهه خود را در پی نقض‌های مکرر قواعد دست‌کم گرفته باشند؛ امری که موجب شده دیگران به دیدی منفی نسبت به آنها بنگرند و به شیوه‌های مختلف از آنها فاصله بگیرند.
امروزه نگرانی اصلی باید معطوف به دو اشتباه دوم و سوم باشد. بعید است که ترامپ یا دیگر مستبدانی که او تحسین می‌کند، ظرفیت نهادهای بین‌المللی را بیش از حد بزرگ‌نمایی کنند؛ اما خطر واقعی این است که ارزش نهادهای پایدار و به‌خوبی طراحی‌شده را دست‌کم گرفته و تأثیر مخرب نقض قواعد بر اعتبار ملی را درک نکنند، امری که در بلندمدت به زیان کشور تمام می‌شود.
میمون تعرفه‌ها، روی میز مذاکره می‌رقصد
رویکرد ترامپ در مذاکرات تجاری بین‌المللی نمونه بارزی از این دو اشتباه است. او سال‌ها سازمان تجارت جهانی را نهادی ناقص می‌داند که به زیان آمریکا عمل می‌کند، اما به جای تلاش برای اصلاحاتی که می‌توانست نگرانی‌های مشروع آمریکا را پاسخ دهد، با تهدید تعرفه‌ها ده‌ها کشور را مجبور به مذاکره بر سر توافق‌های دوجانبه جدید با ایالات متحده می‌کند. این رویکرد به‌طور ذاتی ناکارآمد است، زیرا معاملات تجاری واقعی نیازمند چانه‌زنی دقیق و توجه به جزئیات است. تلاش برای مذاکره همزمان با ده‌ها کشور، نتیجه قابل‌توجهی به دنبال نخواهد داشت و ادعای ترامپ درباره بهره‌مندی آمریکایی‌ها از صدها توافق تجاری جدید، صرفاً نمونه‌ای از بی‌معنایی رایج در سیاست‌های اوست.
وضعیت حتی از این هم وخیم‌تر می‌شود زمانی که رفتار دمدمی‌مزاج، دودل و اساساً غیرقابل‌اعتماد ترامپ باعث می‌شود دیگر دولت‌ها کمتر تمایل به ارائه امتیازات جدی داشته باشند؛ چرا که به پایبندی او به مفاد توافقات اعتماد ندارند. در سال ۲۰۲۰، ترامپ توافق تجاری‌ای را که دولتش با مکزیک و کانادا امضا کرده بود، «منصفانه‌ترین، متوازن‌ترین و سودمندترین توافقی که تاکنون به قانون تبدیل شده» خواند و آن را بهترین توافق تاریخ آمریکا نامید؛ اما اگر چنین بود، چرا بلافاصله پس از آغاز دوره دوم ریاست‌جمهوری‌اش آن را لغو کرد؟ او تعرفه‌ای ۱۴۵ درصدی بر چین وضع کرد، سپس موقّتاً آن را به ۳۰ درصد کاهش داد و تهدیدهای تعرفه‌ای‌اش علیه اتحادیه اروپا همچون میمونی مست، بالا و پایین می‌روند. این رویکرد بی‌ثبات در مذاکرات بین‌المللی به سایر کشورها پیام می‌دهد که نباید رفتار خود را بر مبنای پایبندی آمریکا به تعهدات تنظیم کنند؛ بنابراین، کشورهای خردمند اکنون به دنبال شرکای تجاری و سرمایه‌گذاری قابل‌اعتمادتر می‌روند.
مشکلی مشابه اکنون بر سر تلاش‌های ترامپ برای دستیابی به توافق جدید با ایران درباره برنامه هسته‌ای این کشور سایه افکنده است. پس از آنکه او به‌صورت یک‌جانبه برجام را پاره کرد، قانع کردن ایران به پایبندی به هر تعهدی که ترامپ ممکن است ارائه دهد، به مراتب دشوارتر شده است. آیت‌الله علی خامنه‌ای، رهبر ایران، این مسئله را در فوریه به وضوح بیان کرد و به مردم ایران هشدار داد که اگرچه هنوز امکان یافتن زمینه مشترک کافی برای امضای توافق جدید وجود دارد، اما سابقه ناپایدار آمریکا به‌عنوان شریکی بی‌ثبات، این وظیفه دشوار را پیچیده‌تر کرده است.
نمونه بارز رفتار بی‌قید و بند ترامپ نسبت به قواعد سنتی دیپلماتیک، برخورد نامناسب او با رهبران جهان در دفتر بیضی‌شکل کاخ سفید است؛ رفتاری که از ولودیمیر زلنسکی، رئیس جمهور اوکراین آغاز شد و اخیراً با سیریل رامافوسا، رئیس‌جمهور آفریقای جنوبی ادامه یافته است. هرچند من چندان با دیدگاه جان بولتون موافق نیستم، اما پس از آنکه ترامپ با حمله‌ای کاملاً ساختگی و نادرست درباره نسل‌کشی سفیدپوستان، به استقبال ابراز دوستی رامافوسا رفت، بولتون تأکید کرد که اظهارات ترامپ «کاملاً نادرست» بوده و این حمله به رامافوسا «مخرب و بی‌ثمر» است. چرا؟ زیرا «این دقیقاً باعث نمی‌شود مردم تمایل داشته باشند بیایند و با ترامپ بنشینند، چه کسی می‌داند با آنها چگونه رفتار خواهد شد؟»
آیا ترامپ هزینه بی‌اعتباری بین‌المللی را دست‌کم گرفته است؟
دونالد ترامپ تنها رهبر جهانی نیست که پیامدهای حیثیتی ناشی از نقض مکرر قواعد را دست‌کم می‌گیرد. تصمیم ولادیمیر پوتین، رئیس‌جمهور روسیه برای حمله به اوکراین در سال ۲۰۲۲، دیدگاه اروپایی‌ها نسبت به روسیه را به‌صورت بنیادین دگرگون کرد و موجب شد سوئد و فنلاند به عضویت ناتو درآیند. همچنین، تخطی‌های مکرر اسرائیل از حقوق بین‌الملل و کمپین نسل‌کشی آن علیه فلسطینیان در غزه، همدردی‌ای را که پس از حملات حماس در هفتم اکتبر ۲۰۲۳ به دست آورده بود، هدر داد و آسیب عمیقی به تصویر این کشور در سطح جهانی وارد کرد.
پیامدهای حیثیتی نقض هنجارها بستگی به نوع تخلف و شرایط وقوع آن دارد. نقض عمدی و گسترده مانند حمله‌ای بی‌دلیل و مخرب به کشوری دیگر نسبت به لغزش‌های جزئی یا غیرعمدی بسیار سخت‌تر قابل چشم‌پوشی است. همچنین، نقض‌ها زمانی آسان‌تر بخشیده می‌شوند که کشور متخلف در شرایط اضطراری باشد و برای بقا مجبور به هر اقدامی باشد؛ اما زمانی ناخوشایندتر می‌شوند که متخلف در خطر وجودی نباشد و صرفاً به دنبال منافع خودخواهانه بیشتر باشد.
از آنجا که اقتصاد آمریکا پیش از بازگشت ترامپ به کاخ سفید در وضعیت مناسبی قرار داشت و دلایل اقتصادی قانع‌کننده‌ای برای اقدامات او وجود ندارد، حمله وی به نظم جهانی به اعتبار ایالات متحده آسیب ویژه‌ای زده است. به‌طور مشابه، از آنجا که هیچ توجیه راهبردی یا اقتصادی محکمی برای تصاحب گرینلند از یک متحد یا الحاق کانادا وجود ندارد، تمایل ترامپ به تحقق چنین جاه‌طلبی‌هایی برای دیگران دشوارتر قابل چشم‌پوشی یا انکار است.
از آنجا که دولت‌ها بدون وجود مجموعه‌ای نسبتاً پایدار و پذیرفته‌شده از هنجارها و نهادها قادر به عملکرد مؤثر نیستند، بی‌توجهی دولت ترامپ به قواعد ممکن است فرصت را به دیگر دولت‌های قدرتمند بدهد تا تعریف کنند این قواعد چگونه باید باشند و دیگران را به پیروی از رهبری خود ترغیب کنند. چین و روسیه به‌صراحت تمایل خود را به بازنویسی برخی اصول نظم جهانی کنونی اعلام کرده‌اند و در تلاش‌اند دیگران را متقاعد کنند که شریکانی قابل‌اعتمادتر و پیش‌بینی‌پذیرتر از ایالات متحده‌اند. شاید روزی آمریکایی‌ها بیدار شوند و دریابند که بخش بزرگی از جهان به هنجارها، نهادها و قواعدی پایبند است که در پکن شکل گرفته‌اند، نه به نهادهایی که عمدتاً مبتنی بر آمریکا بوده و سال‌ها سیاست جهانی را شکل داده‌اند.
