امروزه تأمین پایدار، مقرون به صرفه و امن انرژی از کلیدی ترین دغدغه های کشورها به شمار می رود؛ لذا برنامه ها و سیاست گذاری ها در این حوزه به نوعی بر امنیت ملی و جایگاه جهانی کشورها اثرگذار است؛ به طوری که حتی در طول تاریخ، جنگ های بسیاری بر سر تأمین انرژی در جهان صورت گرفته است؛ بنابراین برنامه ریزی و تدوین سیاست های جامع انرژی در کشورهای توسعه یافته و درحال توسعه یک امر مهم قلمداد می شود. برنامه ریزی انرژی، فرآیندی مستمر و سیستماتیک به منظور برقراری تعادل بین عرضه و تقاضای انرژی در یک چارچوب سیاستی مشخص و دستیابی به مجموعه ای از راه حل های مناسب برای رسیدن به اهداف توسعه پایدار در آینده است.
ضرورت و اهداف پژوهش
امروزه حوزه انرژی کشور با مشکلات بسیاری از قبیل بالا بودن شدت انرژی، بهینه نبودن مصرف سوخت، کم توجهی به برنامه ریزی برای سرمایه گذاری در توسعه ظرفیت های تولید انرژی و تعیین دستوری نرخ حامل های انرژی مانند قیمت بنزین مواجه است. در راستای بهبود شاخص های اقتصاد انرژی از قبیل مصرف سرانه انرژی، بهره وری انرژی، شدت مصرف انرژی، قوانین و اسناد متعددی در چند سال اخیر در حوزه انرژی تدوین شده است. این اسناد و قوانین، بر بهینه سازی عرضه و مصرف انرژی و کاهش شدت انرژی، رعایت مسائل زیست محیطی، تلاش در جهت افزایش سهم انرژی های تجدیدپذیر، توسعه تبادلات انرژی با کشورهای منطقه و تقویت نقش ژئوپلیتیک کشور در حوزه انرژی تأکید دارند. ازجمله مهم ترین این اسناد و قوانین می توان به قوانین برنامه پنج ساله اول تا ششم توسعه، سیاست های کلی نظام در بخش انرژی، سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی، قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی، قانون هدفمندسازی یارانه ها و همچنین سند ملی راهبرد انرژی کشور و چشم انداز صنعت نفت و گاز ایران در افق ۱۴۰۴ اشاره نمود.
علی رغم تلاش های بسیار در تدوین قوانین و اجرای آن ها، مشکلات و ضعف هایی در این قوانین و نحوه پیاده سازی آن ها وجود دارد، لذا کشور نتوانسته است به اهداف موردنظر خود در این قوانین آن گونه که باید، دست یابد. در این پروژه تلاش خواهد شد با ارزیابی سیاست های کلی و قوانین تصویب شده در سال های اخیر در حوزه انرژی کشور، وضعیت تحقق آن ها بررسی شود. مسلماً اگر آسیب شناسی صحیحی از قوانین موجود و دلایل عدم اجرا یا اجرای ناقص آن ها صورت گیرد، در تدوین قوانین جدید بسیار مفید خواهد بود.
بررسی اسناد و قوانین بالادستی کشور در حوزه انرژی و میزان تحقق اهداف
این بخش از پژوهش به مرور برخی از قوانین و اسناد بالادستی تدوین شده بعد از انقلاب که مربوط به حوزه انرژی است می پردازد. ازجمله مهم ترین اسناد و قوانین این حوزه، می توان به سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران، سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی، برنامه های اول تا ششم توسعه، قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی، قانون هدفمندی یارانه ها، سند چشم انداز ۲۰ ساله و سند ملی راهبرد انرژی کشور اشاره کرد.
- قانون هدفمند کردن یارانه ها (۱۳۸۸/۱۵/۱۰): این قانون دارای اهدافی چون «بهینه سازی مصرف انرژی» در فرابخش، «تعیین قیمت فروش داخلی فرآورده های نفتی تا پایان برنامه پنجم، حداقل نود درصد فوب خلیج فارس و گاز طبیعی حداقل هفتادوپنج درصد متوسط قیمت صادراتی» در بخش نفت و گاز، «تعیین میانگین قیمت فروش داخلی برق تا پایان برنامه پنجم، معادل قیمت تمام شده آن» در بخش برق و «اصلاح ساختار فناوری واحدهای تولیدی در جهت توسعه تولید برق از منابع تجدیدپذیر» در بخش انرژی های تجدیدپذیر است.
- سیاست های کلی اصلاح الگوی مصرف (۱۳۸۹/۰۴/۱۵): این قانون دارای اهدافی چون «بهینه سازی عرضه و مصرف انرژی» در فرابخش، «بهبود روش های انتقال حامل های انرژی» در بخش نفت و گاز، «افزایش بازدهی نیروگاه ها» در بخش برق و «متنوع سازی منابع تولید برق و افزایش سهم انرژی های تجدیدپذیر و نوین» در بخش انرژی های تجدیدپذیر است.
- قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی (۱۳۸۹/۱۲/۰۴): این قانون دارای اهدافی چون «اصلاح ساختار شورای عالی انرژی» در فرابخش، «توسعه جایگاه های عرضه گاز طبیعی فشرده» در بخش نفت و گاز، «خرید برق مازاد تولیدی صنایع» در بخش برق و «عقد قرارداد بلندمدت خرید تضمینی از تولیدکنندگان غیردولتی برق از منابع تجدیدپذیر» در بخش انرژی های تجدیدپذیر است.
- قانون برنامه پنجم توسعه (۱۳۸۹/۱۰/۱۵): این قانون دارای اهدافی چون «الزام رعایت مقررات ملی ساختمان به منظور اصلاح الگوی مصرف» در فرابخش، «تأسیس صندوق توسعه ملی» در بخش نفت و گاز «بهینه سازی تولید و افزایش راندمان نیروگاه ها» در بخش برق، «تولید تا پنج هزار مگاوات انرژی بادی و خورشیدی در طول برنامه» در بخش انرژی های تجدیدپذیر و «تدوین برنامه بیست ساله تولید برق از انرژی» در بخش انرژی هسته ای است.
- قانون برنامه ششم توسعه (۱۳۹۵/۱۲/۱۴): این قانون دارای اهدافی چون اصلاح قیمت حامل های انرژی در فرابخش، «افزایش ذخایر راهبردی نفت و گاز» در بخش نفت و گاز، «اتصال شبکه برق کشور به کشورهای همسایه» در بخش برق، «افزایش سهم نیروگاه های تجدیدپذیر با اولویت سرمایه گذاری بخش خصوصی به حداقل پنج درصد تا پایان برنامه» در بخش انرژی های تجدیدپذیر و «ارتقای آگاهی ها و پذیرش اجتماعی و مشارکت افزایی در دستیابی به توسعه پایدار برق هسته ای» در بخش انرژی هسته ای است.
علیرغم تلاش های بسیار در تدوین قوانین و اجرای آن ها، مشکلات و ضعف هایی در این قوانین و نحوه پیاده سازی آن ها وجود دارد، لذا کشور نتوانسته است به اهداف موردنظر خود در این قوانین آن گونه که باید، دست یابد. به طورکلی در خصوص اکثر قوانین کشور وجود سه عامل مهم «هدف گذاری منطقی»، «برآورد دقیق هزینه و شناسایی منابع پایدار تأمین مالی» و «سنجش عملکرد» نادیده گرفته شده است.
بررسی چالش ها و ارائه پیشنهاد ها
در این بخش به بررسی چالش های بخش های مختلف پرداخته و پیشنهاد ها مربوط به هریک ارائه می شود:
بخش بالادستی صنعت نفت
یکی از چالش های مربوط به این بخش چالش مربوط به برنامه ریزی است. چراکه به دلیل عدم وجود برنامه جامع برای توسعه میدان های نفتی، استراتژی های شرکت ملی نفت و وزارت نفت برای توسعه صنعت نفت به خصوص درزمینه هدایت و رشد دادن شرکت های E&P خیلی دقیق نیست. لذا برنامه ای جامع نیاز است تا اهداف و روش های توسعه تک تک میدان های نفتی را مشخص کند یا دست کم با تفکیک میدان ها به انواع مختلف، برای هر نوع از انواع میدان ها مشخص نماید. چالش دیگر نیز مربوط به قرارداد و تأمین مالی است. حمایت از پذیرش سرمایه گذاری خارجی در توسعه صنایع نفت، گاز و پتروشیمی موضوعی است که در اکثر قوانین و اسناد بالادستی کشور به خصوص سیاست های کلان صنعت نفت، بر آن تأکید شده است؛ اما بر اساس آمار بانک مرکزی، میزان سرمایه گذاری مستقیم خارجی حاصل از قراردادهای بیع متقابل در حوزه نفت و گاز، در سال های گذشته روند کاهشی به خود گرفته است؛ بنابراین به منظور حصول اطمینان از تداوم روند سرمایه گذاری خارجی در شرایط تحریمی، اصلاح این قراردادها امری ضروری به نظر می رسد.
چالش های بخش پایین دستی صنعت نفت و ارائه پیشنهاد ها
در دهه های گذشته و در راستای تحقق سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی و با هدف تقویت حضور بخش خصوصی و غیردولتی در اقتصاد، سهم دولت از بخش پایین دستی نفت خام محدود شد و بخش عمدهای از پالایشگاه های کشور به بخش خصوصی واگذار شد، اما در نبود زیرساخت های قانونی و نهادهای نظارت بر فعالیت بخش خصوصی، در عمل، کنترل دولت بر سیاست گذاری و تدوین نقشه راه در بخش پایین دستی به میزان زیادی کاهش یافت. از یک سو کشور با افزایش شدید تقاضای داخلی و کمبود تولید داخلی فرآورده های نفتی مواجه بود و از سویی دیگر، شرکت های خصوصی به دلیل مسائل مالی و محدودیت های بین المللی از نوسازی و سرمایه گذاری جدید اجتناب می کردند. لذا پیشنهاد می شود جریان مالی شرکت های خصوصی و دولتی در این بخش اصلاح شود.
چالش های مربوط به صنعت برق و ارائه پیشنهاد ها
صنعت برق ایران با حدود ۸۰ هزار مگاوات ظرفیت نصب شده نیروگاهی و با تکیه بر توانمندی های داخلی در سطح جهانی در جایگاه چهاردهم و در منطقه در رتبه نخست قرار دارد. ایران از معدود کشورهای دارای فناوری ساخت انواع نیروگاه ها است، به طوری که بخش خوبی از تجهیزات توزیع و انتقال و فوق توزیع، در داخل تولید می شود. بااین وجود، این بخش با چالش هایی ازجمله «رشد مصرف برق و بالا بودن شدت مصرف انرژی»، «راندمان نیروگاه ها و تلفات انرژی برق» و «عدم تمرکز سیاست گذاری، تدوین راهبردها و اتخاذ تصمیمات در بخش انرژی کشور» مواجه است. لذا در این بخش تعیین شفاف تعرفه ها و ایجاد مقررات و سازوکار روشن برای تغییر در تعرفه ها به همراه پرداخت به موقع مطالبات بخش خصوصی و تعیین جایگاه هیئت تنظیم بازار برق و نقش بخش خصوصی در آن الزامی است.
جمع بندی
در گزارش حاضر ضمن مروری بر قوانین و اسناد بالادستی حوزه انرژی کشور، میزان تحقق اهداف مندرج در هریک از این اسناد موردبررسی قرار گرفت. مطابق با بررسی های صورت گرفته بسیاری از اهداف تعیین شده نه تنها محقق نشده بلکه در برخی از موارد روندی معکوس آنچه در اسناد و قوانین موردنظر بوده است، شکل گرفته است. دلیل این امر را به صورت عمده می توان در سه عامل کلیدی عدم هدف گذاری منطقی، عدم برآورد دقیق هزینه و شناسایی منابع پایدار تأمین مالی و عدم نظارت و سنجش بر حسن اجرای قوانین و اسناد جست وجو کرد. پس از بررسی میزان تحقق پذیری قوانین و اسناد بالادستی حوزه انرژی و شناسایی چالش ها، پیشنهادهای سیاستی برای هر چالش ها به تفکیک هر یک از حوزه های بخش انرژی مطرح شد.
