کالبدشکافی بودجه فرهنگی کشور/ سهم ۲ درصدی فرهنگ از کل بودجه

هر سال پس از تقدیم بودجه به مجلس، حرف و حدیث‌هایی در رسانه‌ها درباره تخصیص بودجه به برخی نهادهای خاص فرهنگی به راه می‌افتد و در نهایت به این نتیجه‌گیری ختم می‌شود که برخی از این نهادها رانتی و غیرپاسخگو و بودجه آن‌ها باید قطع شود. اغلب این اظهار نظرها جانب‌دارانه است و رنگ و بوی سیاسی به خود گرفته و تا به حال سعی نشده بدون سوگیری و منصفانه سهم فرهنگ از کل بودجه بررسی شود.

در گزارشی که در پی می‌آید، تلاش شده روایت جدیدی از بودجه فرهنگ کشور پیش روی مخاطب قرار گیرد.

مشروح متن گزارش مذکور به این ترتیب است:

قانون بودجه کل کشور، برنامه دخل و خرج سالانه دولت و نهادهای دریافت‌کننده بودجه را نشان می‌دهد. ارقام ذکر شده در منابع و مصارف قانون بودجه همواره یکسان است اما در طول سال ممکن است به دلایل مختلف، بخشی از منابع محقق نشود که در این حالت دولت دچار کسری منابع شده و این کسری را از طریق کاهش برخی هزینه‌های غیرضرور، فروش اوراق بدهی یا در نهایت استقراض از بانک مرکزی جبران می‌کند.

کلیات بودجه

در سند قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، مصارف بودجه از چند منظر مختلف، طبقه‌بندی شده است. اولین طبقه بندی، طبقه بندی موضوعی است. تمامی مصارف بودجه بر حسب موضوع به امور، فصول، برنامه‌ها و در نهایت به خروجی‌های مشخصی دسته‌بندی می‌شوند.

مصارف بودجه علاوه بر طبقه بندی موضوعی، بسته به مرجع تصمیم گیرنده تخصیص بودجه به سه دسته ملی، استانی و متفرقه تقسیم می‌شود. بودجه ملی یا اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ملی، شفاف‌ترین قسمت بودجه است که در آن رقم اعتبارات جاری و عمرانی هر دستگاه به طور دقیق مشخص شده است. تصمیم‌گیری درباره بودجه ملی بر عهده سازمان مرکزی برنامه و بودجه است.

اعتبارات استانی بخشی از اعتباراتی هستند که تخصیص آن، در اختیار شورای برنامه‌ریزی توسعه استان (شامل استاندار، رئیس سازمان مدیریت استان و تعدادی از مدیران محلی) قرار می‌گیرد و این شورا درباره تخصیص منابع میان دستگاه‌های اجرایی تصمیم می‌گیرد. این بخش از بودجه نیز ساختاری شبیه ساختار بودجه متمرکز ملی دارد، اما جزئیات آن مانند جزئیات بودجه ملی مشخص نیست که بتوان مانند بودجه ملی تقسیم‌بندی دقیقی ارائه کرد.

سایر مصارف هم در دسته اعتبارات متفرقه تقسیم‌بندی می‌شود که شامل اعتبارات پیش‌بینی نشده، اعتبارات ردیف‌های موقت، اعتبارات نهادهای خاص، اعتبارات سود و کارمزد وام و اعتبارات مالی می‌شود. جزئیات این بخش از مصارف نیز هم‌چون بودجه استانی، مشخص نیست و همین مسئله جزو چالش‌های اساسی تحلیل بودجه و تدوین گزارش حاضر بوده است.

مصارف بودجه علاوه بر دسته‌بندی بر حسب مرجع تصمیم گیرنده تخصیص بودجه، با توجه به نوع مصرف در دو دسته هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تقسیم می‌شود. هزینه‌ها شامل مصارف جاری دولت و دستگاه‌ها می‌شود که بخش عظیمی از آن حقوق و دستمزد است. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هم عموماً شامل هزینه‌های عمرانی و توسعه زیرساخت‌های کشور است.

هر دو دسته مصارف هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با توجه به منبع تأمین اعتبار، به سه زیردسته عمومی، اختصاصی و یارانه تفکیک می‌شوند. اعتبارات عمومی همان اعتبار دریافتی از
دولت است. اعتبارات اختصاصی اما از محل درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها تأمین می‌شود. به عنوان مثال دانشگاه‌های علوم پزشکی از محل مداوای بیماران، درآمد اختصاصی دارند. علاوه بر این موارد، برخی دستگاه‌ها برای اجرای برخی برنامه‌های مشخص شده در بودجه، اعتبارات مشخصی از محل منابع هدفمندی یارانه‌ها (تبصره ۱۴) دریافت می‌کنند که با عنوان یارانه مشخص شده است.

بودجه فرهنگ چقدر است؟

در متن قوانین بودجه کشور، دسته‌بندی خاصی برای تفکیک موضوعی ردیف‌های بودجه وجود دارد. بر اساس این دسته‌بندی تمام اعتبارات تخصیص یافته در قوانین بودجه به امور ده گانه تقسیم و پس از آن هر یک از امور به فصول مختلف، هر فصل به برنامه‌های مختلف و در نهایت هر برنامه به خروجی‌های مختلفی تقسیم می‌شود. آنچه در دسته‌بندی رسمی قوانین بودجه به عنوان بودجه فرهنگی قلمداد می‌شود، یکی از همین امور با عنوان «امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» است. زیرمجموعه‌های موضوعی امور «فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» که با عنوان «فصل» مشخص شده‌اند شامل فصول «دین و مذهب»، «ورزش و تفریحات»، «فرهنگ و هنر»، «میراث فرهنگی»،» رسانه»، «گردشگری»، «صنایع دستی» و «تحقیق و توسعه در امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» می‌شود. تصویر زیر، نمایی از فصول تعریف شده ذیل «امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ را نشان می‌دهد.

دسته بندی سازمان برنامه و بودجه از بودجه فرهنگی سال ۱۴۰۰ کل کشور

با بررسی ارقام تخصیص یافته به هر یک از این فصول مشخص می‌شود که کل بودجه فرهنگی کشور در سال ۱۴۰۰ رقم ۲۳ هزار و ۲۴۳ میلیارد تومان است. این رقم در حدود یک درصد بودجه کل کشور است.

اما دسته‌بندی رسمی سازمان برنامه و بودجه از بخش فرهنگ که هر ساله در قوانین بودجه استفاده می‌شود به دلایل مختلف کامل نیست. اولین دلیل اینکه برخی ردیف‌های فرهنگی در امور غیرفرهنگی قانون بودجه است. به عنوان مثال بخش قابل توجهی از اعتبارات فرهنگی صرفاً به دلیل نظامی بودن دستگاه گیرنده اعتبار، ذیل امور دفاعی تعریف شده و در تعریف رسمی، جز بودجه فرهنگی تلقی نمی‌شود. به‌عنوان مثال اعتبار تخصیص یافته به قرب بقیه الله، صرفاً به دلیل قرار گرفتن این نهاد ذیل سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، جزو فصل دفاع قرار گرفته در حالی که ماهیت فعالیت‌های این سازمان کاملاً فرهنگی تعریف شده است. عامل دیگر، نبود شفافیت اعتبارات برخی حوزه‌های خاص و البته مهم فرهنگی (نظیر خانواده، صنایع فرهنگی و …) در دسته بندی مورد استفاده در قانون بودجه است. همچنین در برخی نهادها، تنها بخشی از بودجه تخصیصی به آن‌ها صرف امور فرهنگی می‌شود.

با توجه به علل گفته شده نمی‌توان این ۲۳ هزار و ۲۴۳ میلیارد تومان را به عنوان رقم بودجه فرهنگ در نظر گرفت.

چه موضوعاتی فرهنگی هستند؟

گروه سیاست پژوهی و تحلیل داده نمافر برای اولین بار در قالب گزارش «بودجه‌نمای فرهنگ» به بررسی بودجه فرهنگی کشور پرداخته است. در این گزارش دسته‌بندی جدیدی برای بودجه فرهنگ پیشنهاد شده است این دسته‌بندی به این شرح است:

نمافر در مقدمه گزارش خود بیان کرده به دلیل نبود ساختار طبقه‌بندی مشخص ملی یا بین‌المللی به ناچار طراحی دسته‌بندی جدیدی را ارائه کرده و ادامه داده است. از همین رو دسته‌بندی جدیدی تعریف شد که علاوه بر احصای برخی مفاهیم کلیدی فرهنگی، دامنه شمول آن صرفاً محدود به «امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» به عنوان یکی از بخشهای ده گانه بودجه نبوده و از هر بخش از قانون بودجه، جزئی از آن به عنوان بودجه فرهنگی شناسایی و نمایش داده شده است. در طراحی دسته‌بندی موضوعی جدید، حوزه‌های موضوعی شناسایی و هر کدام به عنوان یک زیرموضوع مجزا تعریف شدند. پس از تعریف این زیرموضوع‌ها، با بررسی محتوای تمامی خروجی‌های قانون بودجه، این خروجی‌ها در یکی از این موضوعات تعریف شدند. در آخر نیز زیرموضوع‌هایی که بیشترین قرابت موضوعی را به هم داشتند در یک موضوع تعریف شدند.»

همان‌طور که اشاره شد، دامنه شمول دسته‌بندی فوق صرفاً محدود به «امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» به عنوان یکی از بخش‌های ده گانه بودجه نبوده و ردیف‌های فرهنگی امور دیگر را هم شامل می‌شود. از همین رو بدیهی است ارقامی که نمافر در گزارش بودجه‌نما به عنوان بودجه فرهنگی ذکر کرده با ارقام مندرج در گزارش‌های رسمی سازمان برنامه و بودجه و دیگر دستگاه‌های رسمی متفاوت باشد. رقمی که در گزارش بودجه‌نما به عنوان کل بودجه فرهنگی به دست آمده معادل ۳۹ هزار و ۷۲ میلیارد تومان است. این رقم چیزی در حدود دو درصد بودجه کل کشور است.

چند نهاد بودجه فرهنگی می‌گیرند؟

یکی از دیگر از وجه‌های مهم بودجه این است که چه نهادهایی بودجه فرهنگی می‌گیرند. نمافر در گزارش تفکیک نهادی خود به این بخش هم پرداخته و نهادهای بودجه گیر فرهنگی را اینگونه دسته‌بندی کرده است:

رقمی که در گزارش بودجه‌نما به عنوان تفکیک نهادی بودجه فرهنگی به دست آمده معادل ۳۹ هزار و ۳۸۸ میلیارد تومان است. علت اختلاف رقم بودجه کل فرهنگی در نمودار تفکیک موضوعی و نمودار تفکیک نهادی، نامشخص بودن نهاد گیرنده برخی از اعتبارات و همچنین نبود برنامه مشخص برای برخی نهادها است.

در سند بودجه ۱۴۰۰ کشور، ۱۳۱ نهاد بودجه گیر فرهنگی شناسایی شده‌اند. ۶۳ نهاد دولتی، ۵۵ نهاد حاکمیتی و ۱۳ نهاد غیرحاکمیتی-غیر دولتی هستند. گفتنی است سه نهاد صداوسیما و نهادهای مرتبط، حوزه علمیه و نهادهای مرتبط، وزارت فرهنگ و نهادهای مرتبط افزون بر نیمی از بودجه فرهنگی کشور را به خود اختصاص داده‌اند.

در روش مرسوم برای دسته بندی نهادها، هویت حقوقی هر نهاد شناسایی شده و در دسته خاصی نظیر عمومی غیردولتی، سهامی عام، تعاونی، دولتی و … قرار می‌گیرد. نمافر با هدف ساده‌سازی تحلیل بودجه، از دسته‌بندی دیگری استفاده کرده که بر مبنای آن، هر نهاد با توجه به وابستگی بالادستی آن به سه دسته «دولتی»، «حاکمیتی» و «غیردولتی غیرحاکمیتی» تقسیم می‌شود. بر این اساس عنوان «حاکمیتی» برای نهادهایی استفاده شده است که مقام معظم رهبری بالاترین مقام آن را شخصاً منصوب می‌کنند یا در اساسنامه نهاد مربوطه به طور صریح به نقش ایشان در فرآیند انتصاب بالاترین مقام اشاره شده باشد.

همچنین عنوان «دولتی» در این دسته‌بندی با آنچه در ادبیات حقوق اداری شناخته می‌شود اندکی متفاوت بوده و صرفاً به نهادهای ذیل قوه مجریه و قوه مقننه خلاصه می‌شود. این در حالی است که در ادبیات حقوق اداری، قوه قضائیه و نهادهای ذیل آن هم دولتی هستند اما در گزارش حاضر به این دلیل که رئیس قوه قضائیه منصوب مستقیم رهبری است، در دسته نهادهای حاکمیتی قرار گرفته است. در نهایت سایر نهادهای ذیل قانون بودجه که مشمول هیچیک از این دو قاعده نمی‌شوند، در دسته «غیردولتی-غیرحاکمیتی» قرار گرفتند که به طور مثال نهاد کمیته ملی پا را المپیک از آن جمله است.

بودجه فرهنگی استان‌ها

پس از بررسی اعتبارات ملی فرهنگی از دو منظر نهادی و موضوعی، نوبت به بررسی آخرین بخش از بودجه فرهنگی کل کشور یعنی اعتبارات فرهنگی استانی می‌رسد. اختیار تخصیص اعتبارات استانی به شورای برنامه‌ریزی توسعه استان (شامل استاندار، رئیس سازمان مدیریت استان و تعدادی از مدیران محلی) تفویض شده است. از آنجا که توزیع اعتبارات دولتی در استان‌ها منوط به تصمیم شورای یاد شده است، جزئیات این بخش از مصارف بودجه در قانون مشخص نیست. از همین رو نمافر برای بررسی این بخش از بودجه، ناچار به بررسی داده‌های اعتبارات استانی تخصیص یافته سال ۹۹ بر اساس گزارش ارسالی سازمان برنامه و بودجه شد.

بر اساس داده‌های سازمان برنامه و بودجه، توزیع کل اعتبارات فرهنگی استانی در سال ۹۹ رقمی بالغ بر ۶ هزار و ۹۳۲ میلیارد تومان است. و استان خوزستان با ۶۴۳ میلیارد و ۷۰۰ میلیون تومان بیشترین سهم را از بودجه فرهنگی استانی داشته است.