تراژدی منابع مشترک

مقاله پیش‌رو نگاهی آکادمیک به مسئله آب در ایران است که به موضوع مهم بودجه و کمیابی آب می‌پردازد و اثر رویکردهای اتخاذشده بر کسری فزاینده بودجه کشور و نیز کمیابی آب در حوضه‌های آبریز کشور را بررسی می‌کند. «محمد قبائی‌سوق» که دانش‌آموخته دکترای منابع آب است و سال‌ها در این حوزه پژوهش کرده، در یکی از راهکارها می‌نویسد که «چه در بخش آب و چه در بخش بودجه چاره‌ای جز تغییر نگاه نداریم و لازمه این تغییر نگاه غلبه بر چرخه عرضه‌محوری و توجه به مدیریت و کنترل تقاضاست». این پژوهشگر در جمع‌بندی مقاله هم می‌نویسد که «هرگونه بازگشت مجدد به رویکردهای افزایش ظرفیت تأمین به جای راهکار کاهش مصرف در موضوع کمیابی آب، منجر به تشدید رقابت‌های غیرسازنده برای حداکثرسازی منفعت فردی بدون توجه به منفعت کل خواهد شد که براساس نظریه «تراژدی منابع مشترک» مقصد آن نابودی منابع مشترک خواهد بود».

نبود تعادل بین درآمدها (منابع) و هزینه‌ها (مصارف) منجر به کسری بودجه می‌شود. موضوع کسری بودجه چالشی است که همه دولت‌ها و اقتصاد ایران با آن مواجه شده‌اند و هرساله مقدار آن نیز افزایش یافته است به طوری که برآوردها نشان می‌دهد دولت در سال جاری با کسری بودجه حدود 400 هزار میلیاردتومانی مواجه است. از طرف دیگر برهم‌خوردن تعادل بین منابع و مصارف آب در یک حوضه آبریز نیز منجر به کمیابی آب (کسری) می‌شود. کمیابی آب تحت تأثیر بارگذاری‌های خارج از ظرفیت مجاز منابع آب‌های سطحی و زیرزمینی رخ می‌دهد و در دهه‌های اخیر، اثرات تغییر اقلیم نیز سبب تشدید آن شد. در اکثر حوضه‌های آبریز کشور اعم از حوضه‌های مرطوب شمالی تا حوضه‌های خشک مرکز و شرق کشور موضوع کمیابی آب مشاهده می‌شود و در برخی از حوضه‌های فلات مرکزی نیز شرایط به گونه‌ای پیش رفته است که عینیت تهدید پایداری سرزمینی دیده می‌شود. اکنون پرسش اصلی این است که چرا با وجود سیاست‌گذاری و اقدامات انجام‌شده، هرساله رقم کسری بودجه دولت‌ها افزایش چندبرابری می‌یابد و کمیابی آب و کمبود آب (ناپایداری مقطعی تأمین نیازها) نیز تشدید می‌شود. نوشتار حاضر به مقایسه تطبیقی نحوه مواجهه سیاست‌گذاران با موضوعات کسری بودجه و کمیابی آب می‌پردازد و اثر رویکردهای اتخاذشده بر کسری فزاینده بودجه کشور و نیز کمیابی آب در حوضه‌های آبریز کشور را بررسی می‌کند.

با توجه به وضعیت اقتصادی سال‌های اخیر کشور، موضوع نبود توازن بین درآمدها و هزینه‌ها در زندگی عموم جامعه به موضوعی ملموس و قابل درک تبدیل شده که در چارچوب آن تبیین مفهوم کسری بودجه دولت بی‌نیاز از هر مقدمه‌ای است. در یک تعریف کلی کسری بودجه زمانی رخ می‌دهد که مجموع درآمدهای پیش‌بینی‌شده کفاف هزینه‌ها در یک دوره زمانی مشخص را ندهد. با توجه به رشد فزاینده کسری برآوردشده بودجه دولت در سال جاری، موضوع کسری و راهکارهای کاهش یا جبران آن به سبب رقم درشت کسری و به تبع آن اثرات مستقیم نحوه جبران آن بر زندگی مردم به موضوع مهمی تبدیل شده است. هزینه‌های عمومی دولت مشتمل بر هزینه‌های جاری و هزینه‌های عمرانی است که منابع درآمدی پیش‌بینی‌شده در بودجه صرف تأمین آنها می‌شود. هزینه‌های دولت در بخش جاری صرف پرداخت هزینه خدمات دولت به مردم، جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی، یارانه‌ها و بدهی‌های سررسیدشده دولت می‌شود، هزینه‌های عمرانی نیز شامل هزینه‌هایی هستند که برای افزایش ظرفیت تولید و افزایش دارایی‌های ثابت صرف می‌شود. راهکارهای متصور برای دولت در مواجهه با کسری بودجه شامل استقراض از نظام بانکی، انتشار اوراق مالی، افزایش درآمدهای مالیاتی، فروش دارایی‌ها و سهام مازاد و بازنگری و کاهش هزینه‌هاست.
دولت‌های مختلف همواره گزینه‌های سهل‌الوصول نظیر استقراض از نظام بانکی و در سال‌های اخیر فروش اوراق را در اولویت راهکارهای جبران کسری بودجه قرار داده‌اند. گزینه‌های استقراض از نظام بانکی، فروش و انتشار اوراق مالی راهکارهایی کوتاه‌مدت و ناپایدار برای جبران کسری بوده است که بخشی از هزینه‌های بودجه جاری سال آتی دولت برای پرداخت بدهی‌های سررسیدشده مربوط به این استقراض در نظر گرفته می‌شوند. به عبارت دیگر، راهکارهای مذکور با فرض رعایت تمهیدات برای عدم ایجاد تورم، نوعی قرض از بودجه سال آینده است. گزینه فروش دارایی‌ها و سهام مازاد نیز نوعی کاهش منابع درآمدی سال‌های آتی است. از طرف دیگر گاهی دولت‌ها با کاهش هزینه‌های عمرانی و صرف منابع آن برای جبران افزایش مصارف جاری، عملا با ایجاد توازن در کل بودجه سالانه، اهداف مدنظر طرح در افق برنامه‌ریزی‌شده را که می‌توانست به رشد منابع درآمدی منجر شود، به سال‌های آتی جابه‌جا کردند. علاوه بر این، صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت، گاز، میعانات گازی و فراورده‌های نفتی به «ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت، گاز و فراورده‌های نفتی» تأسیس شد، اما دولت‌ها در شرایط کسری بودجه تلاش کردند ضمن نقض استقلال مصارف صندوق توسعه ملی از این ثروت بین نسلی برای تکالیف بودجه‌ای استفاده کنند. برای جبران کسری بودجه از بین راهکارهای متصوره، دشوارترین گزینه مربوط به بازنگری و کاهش هزینه‌های دولت است. دشواری از آن جهت که انجام اصلاحات ساختاری مانند تجدیدنظر در وظایف دولت از طریق کاهش تصدی‌گری، حذف موازی‌کاری سازمان‌ها و نهادها در حوزه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و ساماندهی نظام یارانه‌ها به‌عنوان مهم‌ترین راهکارها در بخش کاهش هزینه‌ها و اصلاح نظام مالیاتی، کاهش و حذف معافیت‌های مالیاتی و پایدارسازی منابع درآمدی در بخش درآمدها نیاز به جراحی‌های عمیق اقتصادی دارد که کمتر دولتی حاضر به انجام آنها شده است.
نبود تعادل بین منابع و مصارف آب در یک حوضه آبریز نیز منجر به کمیابی (کسری) آب می‌شود. منابع آب تجدیدپذیر سالانه یک حوضه آبریز پس از کسر مقدار تبخیر و تعرق از مقدار بارش در یک سال آبی حاصل می‌شود. در یک حوضه پایدار به لحاظ منابع آب، متولیان برنامه‌ریزی منابع آب با تعیین درصدی از کل آب تجدیدپذیر حوضه به‌عنوان آب قابل برنامه‌ریزی، اقدام به مدیریت توأمان عرضه و تقاضا در سقف آب قابل برنامه‌ریزی می‌کنند. بر مبنای موارد ذکرشده، هرگونه بارگذاری جدید (برداشت آب) خارج از سقف مجاز تعیین‌شده سبب برهم‌خوردن تعادل منابع و مصارف و ایجاد کمیابی آب در مقیاس آن حوضه می‌شود. در چند دهه اخیر، با افزایش جمعیت و به تبع آن توسعه کشور، تقاضای مصرف آب افزایش یافته است و به علت نبود برنامه‌های جامع آمایش سرزمینی در توسعه ظرفیت‌های ایجادشده در بخش‌های کشاورزی و صنعتی، تعادل منابع و مصارف آب در اکثر حوضه‌های آبریز کشور به هم خورده است. این در شرایطی است که در برنامه‌ریزی بیلان منابع آب حوضه‌های آبریز کشور، اثرات پدیده تغییر اقلیم بر کاهش منابع آب تجدیدپذیر نیز مرکز توجه جدی قرار نگرفته است. بنابراین از یک سو با افزایش مصارف روبه‌رو و از سوی دیگر با کاهش منابع آب تجدیدپذیر ناشی از شرایط اقلیمی مواجه شده‌ایم که در قیاس با شرایط بودجه، مانند شرایطی است که در آن منابع درآمدی پیشین به تناسب افزایش هزینه‌ها بهبود نیابند و تحقق‌پذیری درآمدهای پیشین نیز به واسطه شرایط خاص نظیر تحریم‌ها و تکانه‌های نفتی انجام نشود. از طرف دیگر، برخی از پیامدهای کمیابی آب، نظیر پدیده فرونشست زمین، مخاطره‌های جبران‌ناپذیری دارند و در آبخوان‌های تخریب‌شده حتی با صرف هزینه‌های گزاف و تدوین برنامه‌های مدیریتی، عملا امکان برگشت به حالت اولیه وجود ندارد؛ درحالی‌که در کسری بودجه، راهکارهای متنوعی برای جبران کسری و تولید ثروت متصور است، ازاین‌رو راهکارهای تصورشده برای جبران کمیابی آب، به‌لحاظ مدیریتی و برگشت‌پذیری سیستم در شرایط دشوارتری نسبت به کسری بودجه قرار دارند.
راهکارهای کلی متصوره برای سیاست‌گذاران در تأمین کمیابی آب در مقیاس یک حوضه آبریز شامل افزایش ظرفیت تأمین (مهار آب‌های سطحی از طریق احداث سازه‌های تنظیم آب، اجرای پروژه‌های انتقال آب بین حوضه‌ای و انتقال آب دریا و گاهی سیاست بهره‌برداری از آب‌های ژرف یا فسیلی غیرتجدیدپذیر) و کاهش مصارف آب هستند. در چند دهه گذشته عمده تمرکز راهکارهای سیاست‌گذاران آب کشور در راستای جبران کمیابی آب مورد نیاز بارگذاری‌های ایجادشده حول گزینه‌های افزایش ظرفیت تأمین بوده است که عمدتا نیز با سرمایه‌گذاری فراوان همراه بوده‌اند. پیامد غلبه رویکرد عرضه‌محوری بر کنترل تقاضا ضمن افزایش مصارف آب و تعریف نیازهای مصرفی جدید، سبب کاهش یا عدم تأمین نیازهای زیست‌محیطی اکوسیستم‌های آبی به نفع مصارف سایر بخش‌ها، افزایش کسری مخازن آب زیرزمینی دشت‌های کشور و تشدید رقابت‌های ذی‌نفعان در بهره‌برداری از منابع آب مشترک شده است. از آنجا که بازنگری مصارف و مدیریت آب بر مبنای ارتقای بهره‌وری نیاز به سیاست‌گذاری بین بخشی، اجماع گروداران و ریاضت آبی دارد، توجه به راهکارهای کاهش مصارف برای جبران کمیابی آب کمتر مورد پسند سیاست‌گذاران بخش آب کشور واقع شده است. از سوی دیگر سیاست‌گذاران سایر بخش‌ها نیز بدون توجه به مفهوم تعادل منابع و مصارف، آب را مسئله‌ای تک‌بخشی منحصر به وزارت نیرو قلمداد کرده‌اند و آن را محملی برای ایجاد اشتغال و رشد بخش‌های کشاورزی و صنعتی قرار داده‌اند.
بررسی تطبیقی رویکرد سیاست‌گذاران بخش‌های بودجه و آب در مواجهه با کسری بیانگر میل به تأمین کسری از طریق گزینه‌های تأمین عرضه بدون توجه به کنترل مصارف و هزینه‌هاست و این اشتراک نگاه تا جایی پیش می‌رود که علاوه بر راهکارهای متصوره تشریح‌شده، استفاده از ذخایر صندوق توسعه ملی و ذخایر استراتژیک آب‌های زیرزمینی که هردو ثروت‌های بین نسلی هستند، برای تکالیف بودجه‌ای و جبران کمبود آب سطحی و تأمین نیازهای مصارف نیز توجیه می‌شود و حتی گزینه استفاده از آب‌های ژرف نیز مطرح می‌شود. استقراض از نظام بانکی و فروش اوراق برای جبران کسری بودجه نوعی سیاست قرض از آینده است که ناترازی را به بودجه سال‌های آتی انتقال می‌دهد. بر این اساس انجام طرح‌های انتقال آب برای جبران کمیابی آب در حوضه‌های آبریز مقصد نیز نوعی قرض از آینده است و با حل موقتی مشکل در قالب یک مسکن، آن را با شدت بیشتری به آینده انتقال می‌دهد که حل چالش‌های آتی آن به مراتب دشوارتر از شرایط فعلی است.
بر مبنای موارد ذکرشده برای جبران کسری چه در بخش آب و چه در بخش بودجه چاره‌ای جز تغییر نگاه نداریم و لازمه این تغییر نگاه غلبه بر چرخه عرضه‌محوری و توجه به مدیریت و کنترل تقاضاست. در بخش آب با توجه به کاهش منابع آب قابل برنامه‌ریزی در اثر رشد فزاینده مصارف و پدیده تغییر اقلیم، این ناترازی در صورت عدم کنترل تقاضا تشدید می‌شود و منجر به کمیابی بیشتر آب خواهد شد. از طرف دیگر در اثر افت کیفیت منابع آب موجود، امکان ازدست‌دادن بخشی از منابع آب موجود نیز وجود دارد؛ بنابراین طرح موضوعاتی نظیر اینکه امکان بارگذاری مصارف جدید- در حالی که ظرفیت‌های آن مشخص نیست- هنوز وجود دارد، خود تهدیدی به مراتب مخاطره‌آمیزتر از مسئله کمیابی آب است. باید پذیرفت بدون مدیریت تقاضا، خطر افزایش هر روزه تقاضاها (حتی در صورت عدم وجود نیاز واقعی) تا جایی که امکان عرضه آن با توجه به ظرفیت برد سرزمین ممکن نباشد، کشور را تهدید می‌کند. در یک وضعیت مناسب برای مدیریت کمیابی آب، در درجه اول باید مراقب بود که بارگذاری جدید خارج از سقف آب قابل برنامه‌ریزی به منابع آب حوضه تحمیل نشود و هم‌زمان نیز با تنظیم برنامه‌ها و راهبردهای کاهش مصارف فعلی در یک افق زمانی مشخص، برای کاهش کمیابی آب و جبران آن اقدام کرد. در این رویکرد باید پذیرفت که اولا آب مسئله‌ای بین بخشی است و ریشه‌های مناقشه آب عملا در حوزه مداخله وزارت نیرو به تنهایی قرار ندارد. پروژه‌های طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی و تهیه اسناد سازگاری با کم‌آبی استان‌ها یک اقدام ارزشمند در راستای عملیاتی‌کردن جبران کسری مخزن، جلوگیری از افت آبخوان‌های زیرزمینی، مدیریت مصرف و کاهش تقاضا بوده است که لازم است همه ذی‌نفعان مسئله آب از فرصت به وجود آمده برای عملیاتی‌کردن برنامه‌های تدوین‌شده استفاده کنند و قاعدتا اصلاح و بازنگری برنامه‌های تدوین‌شده با هدف کمک به تسریع اهداف تدوین‌شده نیز ضرورتی انکارناپذیر است که در چارچوب کارگروه‌های ملی و استانی آن قابل انجام است. هرگونه بازگشت مجدد به رویکردهای افزایش ظرفبت تأمین به جای راهکار کاهش مصرف در موضوع کمیابی آب، منجر به تشدید رقابت‌های غیرسازنده برای حداکثرسازی منفعت فردی بدون توجه به منفعت کل خواهد شد که براساس نظریه «تراژدی منابع مشترک» مقصد آن نابودی منابع مشترک خواهد بود و یک حوضه آبریز به عنوان یک کل که فرد بخشی از آن است، صدمه خواهد دید.