نظام‌های جبران خدمت در ایران در مسابقه با نرخ تورم بازنده‌اند

دکتر مالکی یکی از کارشناسان و صاحبنظران در این حوزه است که سالها روی این موضوع پژوهش داشته و عضو هیات علمی مرکز پژوهش‌های مجلس است. نسیم‌آنلاین در گفت‌وگویی با دکتر مالکی به آسیب شناسی قوانین حقوق و دستمزد با تمرکز بر قانون خدمات کشوری پرداخته است.

– قانون مدیریت خدمات کشوری به عنوان یک قانون جامع چه مشکلاتی دارد که این بی نظمی در حوزه نظام حقوق ودستمزد ایجاد شده است؟

شاید لازم باشد یک سابقه تاریخی کوتاه راجع به مباحث مربوط به نظام‌های جبران داشته باشیم کنم و بعد وارد بحث آسیب شناسی قانون بشویم.

ما تا قبل از قانون مدیریت خدمات کشوری، اگر از قانون 1301 فاکتور بگیریم شاید بتوانیم بگوییم جامع‌ترین قانونی که در زمینه نظام‌های جبران خدمات یا حقوق و مزایا در کشور داشتیم، قانون سال 1345 بود. شما همین الان هم که این قانون را مطالعه می‌کنید می بینید که از جامعیت خوبی برخوردار است. هر جایی که اقتضا می‌کرد برخی از دستگاه‌های اجرایی کشور یا اشخاص حقیقی را از دامنه شمول این قانون خارج کرده و اینها را تابع مقررات خاص قرار داده است؛ از جمله شرکت‌های دولتی مثل بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت. ما یک قانون استخدام کشوری داریم و یک قانونی که برای اداره شرکت‌های دولتی مصوب 1352نوشته شد. در همین قانون شهرداری‌ها که آن زمان از جمله مصادیق نهادهای عمومی غیردولتی نبودند هم به جهت اینکه نهاد خودگردان بودند و به صورت درآمد هزینه اداره می‌شدند از شمول قانون استخدام کشوری خارج شدند. قضات و اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها هم به همین صورت.

در سال 1370 قانون نظام هماهنگ با حفظ همین موارد استثنا تصویب شد. مجلس شورای اسلامی به جهت اینکه از جانب دولت و کارشناسان این حوزه مطرح شد که قانون سال 45 دیگر از کارایی لازم برخوردار نیست قانون نظام پرداخت را به تصویب رساند. وقتی شما نگاه می کنید می بینید که ساختار، مبانی و عناصر حقوق این قانون خیلی نزدیک به همان قانون استخدام کشوری است. فقط به نظر می‌رسد که یکسری تغییراتی در ارقام و عناصر حقوق پیش‌بینی شده است.

من همیشه این حرف کلیشه‌ای را زده‌ام که معمولا نظام های جبران خدمت در ایران در مسابقه با نرخ تورم بازنده هستند و قدرت خودشان را از دست می‌دهند. ما برای اینکه قدرت خرید افراد را حفظ کنیم فوق‌العاده‌هایی در این نظام‌ها وضع می‌کنیم. بعد از یک مدت می بینیم که این نظام‌ها ناکارآمد شدند و دیگر نمی توانند به نیاز دستگاه‌های اجرایی پاسخ بدهند؛  و شاهد هستیم که ساختار و هارمونی نظام به هم ریخته است.

همین اتفاق برای قانون سال 70 هم افتاد. نظام هماهنگ پرداخت هم با همین عوارض مواجه شد و قدرت خرید کارمندان دولت کاهش پیدا کرد. رسیدیم به سال 84 یا 85 که دوباره همین بحث‌ها مطرح شد که ما دوباره یک قانون جدید می خواهیم برای اینکه بتوانیم به نیازهای دستگاه‌های اجرایی کشور پاسخ بدهیم.

این مسئله در نظام پرداخت یک دلیل یا توجیه شد که ما یک بار به طور کل نظام‌های اداری و استخدامی در کشور را مورد بازآرایی قرار بدهیم. اگر عنایت بفرمایید می بینید که حوزه پرداخت فقط یک فصل از قانون مدیریت خدمات کشوری است و این قانون مشتمل بر 15 فصل است.

در قانون مدیریت خدمات کشوری، نظام‌های اداری و استخدامی بر چه مبنایی تدوین شدند؟

در قانون خدمات کشوری مستحضر هستید که دیدگاه‌های نوین مدیریتی از جمله مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب مبنای عمل قرار گرفت. بحث کوچک‌سازی اندازه دولت، بحث واگذاری‌ها و بحث اینکه کدام امور تصدی‌گری است و باید واگذار بشود مدنظر قرار گرفت. وقتی شما قانون مدیریت خدمات کشوری را نگاه می‌کنید، فارغ از اینکه ما محتوا و ماهیت و دیدگاه‌های حاکم بر آن را قبول داشته باشیم یا نداشته باشیم یک هارمونی بین فصولش وجود دارد.

در فصل دهم این قانون مفروض بود که یک بخشی از کارکنان دولت که در حال حاضر عهده‌دار وظایف تصدی‌گری هستند از بدنه دولت خارج می‌شوند و آن عده‌ای که باقی می‌مانند، قرار است برای امور حاکمیتی براساس این قانون از حقوق و مزایا برخوردار باشند. یعنی فرض بر این بود که وظایف تصدی‌گری واگذار می‌شود و افرادی از جنس مشاغل تصدی‌گری عمدتا نداریم و حالا این قانون می تواند در مورد این مشاغل حاکمیتی باقیمانده موضوعیت پیدا کند. با این فرض قانون خدمات کشوری مدعی شد که چون امر تصدی جدا شد، می‌تواند به نیازهای هر آنچه که در دولت باقی مانده پاسخ بدهد؛ از جمله نیازهای شرکت‌های دولتی، از جمله نیازهای بخشی از نهادهای عمومی غیردولتی (بخشی که بیش از پنجاه درصد نیازهایشان از منابع عمومی تامین می‌شود) و آن بخش از بانک‌ها، بیمه‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت که من در تاریخچه‌ای که عرض کردم قبل از قانون خدمات کشوری تابع یک قانون بودند.

این ادعا که قانون مدیریت خدمات می‌تواند به اقتضائات و نیازهای تمام دستگاه‌های اجرایی کشور پاسخ بدهد، تمام مشاغل را با این حجم از تنوع در دامنه شمول خود قرار بدهد، اساسا ادعای بزرگی بود. برای اینکه ما تا به آن زمان قانونی نداشتیم که بتواند به همه‌ی نیازهای دستگاه‌های اجرایی کشور در حوزه نظام پرداخت پاسخ بدهد. یک دستگاه که تابع قانون تجارت اداره می شود یا یک دستگاه صرف حاکمیتی.

وقتی نگاه می کنیم می‌بینیم که نقطه عزیمت خود قانون از منظر دامنه شمول و گستره شمول یک مقدار غیرمنطقی بود. در کنار این، چارچوبی که برای ارزشیابی مشاغل انتخاب شده بود، نظام امتیازی بود. نظام انتخاب شده، نظام مناسبی برای این گستره از کارکنان دولت نبود. چون معمولا نظام‌های امتیازی برای دستگاه‌های صنعتیِ دارای مشاغل کم یا ساختارهای کوچک که بشود افراد را با هم مقایسه کرد و امتیاز برایشان تعیین کرد کارایی دارد. فصل دهم براساس نظام امتیازی تدوین شده بود و این نظام هم به جهت گستره و دامنه شمول و هم به لحاظ نظامی که در زمان تصویب انتخاب شده بود با مسائل و مشکلاتی مواجه بود. در همان زمان تدوین هم برخی از دستگاه‌ها به موجب ماده 117 همین قانون از شمول قانون خارج شدند که بنده اعتقاد دارم در برخی از موارد منطق محکمی پشت این مستثنیات نبود.

بجز این ایرادات فنی و  تخصصی ناظر به ساختار قانون چه ایراد دیگری وضع امروز را به وجود آورد؟

اردیبهشت 88 بود که دولت وقت به فکر این افتاد که فصل دهم قانون را اجرا کند. تقریبا زمان انتخابات ریاست جمهوری بود و دولت وقت مدعی شد که میخواهد قانون را اجرا کند. می شود گفت که دومین اتفاق منفی که برای این قانون افتاد، اجرای غلط این قانون بود؛ یعنی یک مقدار عجله‌ای و با چاشنی مسائل سیاسی این قانون اجرایی شد. بخشنامه‌ای که توسط سازمان اداری و استخدامی به صورت فوری برای اجرا در دستگاه‌ها تهیه و ابلاغ شد، باعث شد که دولت حتی همین قانونی که خودش هم با مشکل مواجه بود را به درستی اجرا نکند. این بخشنامه گام دومی بود که این قانون را ناکارآمد کرد. زمانی که این بخشنامه ابلاغ شد، به زعم من بسیاری از دستگاه‌های اجرایی بهانه کافی در اختیارشان قرار گرفت که قانون را اجرا نکنند. دستگاه مدعی بود که این بخشنامه نتوانسته به نیازهای ما پاسخ بدهد، نتوانسته متناسب با نظام‌هایی که تا به امروز مبنای اداره سازمان من بودند گام بردارد و اینها را ندیده و نتیجه این شد که شاید در همان شروع قانون خدمات کشوری بسیاری از بانک‌ها و بیمه‌ها اساسا قانون را اجرا نکردند.

نکته دیگر این بود که قانون خدمات کشوری تقریبا همزمان شد با اجرای قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی. آن زمان یک مقداری بحث واگذاری‌ها مطرح بود و برخی دستگاه‌ها مثل بانک‌ها و شرکت‌ها در آن مرحله در فرآیند واگذاری بودند و معلوم نبود که به هر حال اینها قرار است دولتی باقی بمانند یا بخش خصوصی قرار است متولی اینها باشد و واگذار بشود. این دو اتفاق باعث شد که در همان گام اول بسیاری از دستگاه ها که تا قبل از اجرای قانون تابع مقررات خاص بودند، این قانون را اجرا نکردند.

بقیه دستگاه‌ها که این بهانه‌ها را نداشتند قانون را اجرا کردند؟

برخی از شرکت‌هایی که در دایره شمول قانون باقی مانده بودند هم تلاش کردند که خودشان را از دامنه شمول قانون خارج کنند. تلاش خودشان را کردند. دولت و قانونگذار در نهایت در «بند ح ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه» یک ضرایب و فوق العاده‌هایی را برای شرکت‌های دولتی برقرار کردند. آنجا خودش یک مبنای تفاوت شد. علاوه بر آنچه که قانونگذار در قانون پیش‌بینی کرده بود.

«بند الف ماده 50 قانون برنامه پنجم» بود نیز این اجازه را به دولت داده که امتیازات فصل دهم قانون را به میزان 50 درصد در صورتی که اعتبار داشته باشد افزایش دهد. متاسفانه دولت وقت در آن زمان برداشت سلیقه‌ای از بند الف ماده 50 داشت و امتیاز 50 درصد را در خصوص برخی دستگاه‌ها اعمال کرد. به عنوان مثال قوه قضائیه، سازمان زندان‌ها، نهاد ریاست جمهوری، وزارت کشور و برخی از دستگاه های دیگر. حتی من خاطرم هست که هیات تطبیق مصوبات دولت به این مصوبه‌ی هیات وزیران ایراد گرفت و موضوع به دیوان رفت و دیوان در نهایت به نفع قوه قضائیه رای صادر کرد و اجرایی شد.

ما شاهد هستیم که در سال 90 برخی از دستگاه‌ها امتیازات فصل دهمشان 50 درصد افزایش یافت. این به معنای این بود که 50 درصد حقوقشان نسبت به سایر دستگاه‌ها افزایش پیدا کرد. شرکت‌ها هم که در بند ح این مجوز برایشان صادر شده بود.

در همان گام اول برای بخشی از دستگاه‌ها فوق العاده‌هایی علاوه بر ظرفیت‌های قانونی برقرار شد. بسیاری از دستگاه‌های اجرایی کشور که از توان چانه‌زنی برخوردار بودند در مجلس به بهانه‌های مختلف یا خروج از دامنه شمول قانون را مطالبه کردند و یا درخواست فوق العاده کردند.

در سال 90 یا 91 کارکنان واحدهای عملیاتی صنعت نفت از دامنه شمول خارج شدند. در قانون برنامه پنجم صندوق توسعه ملی و سازمان انرژی اتمی مستثنی شدند. در «بند ب ماده 20 قانون برنامه پنجم» دانشگاه‌ها مستثنی شدند. بعد از آن در سال 93 – 94 براساس مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی کارکنان ستادی وزارت بهداشت، کارکنان ستادی وزارت علوم، فرهنگستان‌ها، صندوق رفاه دانشجویان از شمول قانون مستثنی شدند. سازمان غذا و دارو مستثنی شد. سازمان انتقال خون علی رغم اینکه یک فوق العاده عجیب و غریبی از قانونگذار گرفته بود باز هم به موجب مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی مستثنی شد.

در همین زمانها بود که برخی از دستگاه‌ها اگر چه از دامنه شمول قانون خارج نشدند ولی مجوزهای خاص گرفتند. مثل سازمان پزشکی قانونی که به بهانه‌های مختلف و با این توجیه که از درآمدهای اختصاصیش  هزینه‌های این طرح را تامین می‌کند حتی تا چهار برابر حقوق کارکنان خودش را مجوز برای افزایش گرفت. اینکه تامین منابع توانستند بکنند تا این افزایش را اعمال کنند یا نه را الان اطلاعاتی ندارم. سازمان انتقال خون هم به این طرح اضافه شد و قانون شد. یک سال بعد سازمان دامپزشکی هم با توجیهاتی این فوق العاده را گرفت. سازمان زندان‌ها هم به آن اضافه شد و یک حجم قابل توجهی درخواست به مجلس داده شد و هجمه وارد شد. تا اینکه مجلس متوجه شد که همه دارند این استثنا را می‌گیرند و جلوی آن را گرفت. یک مقدار این تمایلات و خواسته‌ها با رویکردی که مجلس اتخاذ کرد فروکش کرد.

بجز  قانون برنامه پنجم توسعه و مجوز برای دریافت فوق العاده از چه مسیرهای دیگری قانون دور زده شد؟

وقتی که مسیر قانون خدمات کشوری را نگاه می‌کنید می بینید که در ماده 1 و 53 قانون احکام دائمی، شرکت ناوبری و شرکت فرودگاهی امام خمینی و خیلی از شرکت‌ها و سازمان‌ها از دایره شمول قانون خارج شدند. در ماده 5 قانون رفع موانع تولید، سازمان‌های توسعه‌ای از دامنه قانون خارج شدند.

پس ایرادی به خود قانون مدیریت خدمات کشوری وارد نبود؟

در کنار این خروج از دامنه قانون و اجازات خاص که گرفتند یک ضعف دیگری در خود قانون خدمات کشوری بود. در ماده آخر قانون خدمات کشوری عنوان شده که تمامی قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو می‌شود. این یکی از ضعف‌هایی است که ما همیشه در نظام قانونگذاری داریم. فکر می‌کنیم که با یک عبارت کلی می‌شود نظام‌های قبلی را لغو کرد. درحالی که هیچ جا مشخص نشده که کدام قوانین مغایر است و مرجع تشخیص این مغایرت کیست. یک چنین آزادی عملی برای دستگاه‌ها گذاشته می‌شود، انگار مجوز دارند که بروند و به قوانین قبلی شان استناد کنند و تفسیر خودشان را کنند، مگر اینکه یک نهاد نظارتی ورود پیدا کند. اگر نهاد نظارتی ورود پیدا نکند آنها می‌توانند به اعتبار قوانین گذشته که هیچ مرجعی هم لغوش نکرده است اقدام کنند.

ضعف در ساختار حقوقی برخی از دستگاه‌های اجرایی که زمینه تفاسیر و عدم اجرای قانون را برای آنان فراهم کرده است و از سوی دیگر مجوزهای ایجاد شرکت های غیردولتی به سازمان ها، موسسات و شرکت های دولتی، عملا حیات خلوت هایی را برای مدیران شرکت ها ایجاد کرده است که از دریافت های قابل توجهی برخوردار باشند.

علاوه بر این ضعف در تعیین قوانین مغایر، قانونگذار حتی قبل از قانون خدمات کشوری هم مجوزهایی به دستگاه‌های اجرایی داده بود. مثل ماده 217 قانون مالیات‌های مستقیم که «وزارت اقتصاد و سازمان‌های تابعه می توانند یک درصد از منابع حاصل را صرف پرداخت پاداش و آموزش کنند» که عمدتا صرف پرداخت پاداش می‌شود بدون اینکه قانونگذار هیچ چارچوبی دقیقی هم برای آن مشخص کرده باشد. یا مثلا مواد 38 و 39 قانون مالیات بر ارزش افزوده یا مواد 160 و 162 قانون گمرکی. یا مجوزهایی که شرکت نفت دارد برای اینکه بخشی از درآمدهای نفتی را صرف پرداخت پاداش و حقوق کارکنان خودش کند.

این یک تصویر کلی بود از آنچه که برای قانون خدمات کشوری اتفاق افتاد. شاید اگر بخواهید یک مقدار دقیق‌تر نگاه کنید دستگاه‌های دیگری هم باشند که از دامنه شمول قانون یا خارج شدند و یا مجوزهای خاص گرفتند که آخرین موردش هم درخواست کارکنان قوه قضائیه بود که ظاهرا در لایحه 1401 برایشان یک گشایش‌هایی حاصل شده است.

تا اینجا از دو منظر به بحث ورود کردیم.

یک. از منظر اینکه خود قانون با چه مسائل و مشکلاتی مواجه بود

 دو .نظام قانونگذاری

حسن ختام این بخش را بفرمایید

اگر به قوانین و مقرراتی که در کشور به تصویب رسیده و عمدتا آنهایی که دستگاه را از دامنه شمول قوانین عمومی از جمله قانون خدمات کشوری خارج کرده است نگاه کنید، می‌بینید که عمده این قوانین در قانونی غیر از قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی شدند و عمده این دستگاه‌ها در کمیسیونی غیر از کمیسیون تخصصی این موضوع در مجلس، کمیسیون اجتماعی مستثنی شدند. عمدتا کمیسیون ها با نگاه بخشی که به مسائل دارند ممکن است نتوانند دقیق آسیب‌شناسی بکنند و نیازهای دستگاه را احصا کنند و بیایند دستگاه‌ها را از شمول قوانین عمومی مستثنی کنند. نتیجه‌اش آن چیزی می شود که داریم مشاهده می‌کنیم.

و نکته دوم در این بخش مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی است.

شورای عالی انقلاب فرهنگی به هر حال وظیفه‌اش قاعده‌گذاری در حوزه فرهنگ است ولی بسیاری از دستگاه‌ها را از شمول قوانین عمومی خارج کرده است. این یک عارضه جدی در نظام قانون‌گذاری ماست. تا اینجا هم ضعف فنی خود قانون مورد آسیب شناسی قرار گرفت و هم ضعف‌هایی که بر نظام قانونگذاری و نظام تصمیم گیری حاکم بود. در کنار این‌ها می‌توان عوامل برون‌زا یا عوامل زمینه‌ای که بر این حوزه نقش دارند را مورد تحلیل قرار داد. چون شاید اگر قرار باشد آسیب‌شناسی دقیقی از قانون مدیریت خدمات کشوری مطرح شود تا اینجا بحث‌هایی که ارائه شد بسنده نمی کند. یعنی‌نمی تواند دلایل کافی برای بروز وضعیت امروز ما باشد.