طبق نظر کارشناسان و صاحب نظران اقتصادی، ضعف‌ها و کاستی‌های ساختاری از علل اصلی مشکلات اقتصادی ایران است. قدیمی و ناکارآمد بودن قانون پولی و بانکی کشور، لحاظ نشدن تعارض منافع، عدم شفافیت، ضعف نظارت و عدم استقلال بانک مرکزی از دولت از جمله مهمترین این اشکالات هستند. در راستای مرتفع کردن این اشکالات، طرح «قانون بانک مرکزی» تدوین و اخیراً تصویب شد. این قانون که در جلسه علنی مورخ ۱۴۰۲/۰۳/۳۰ مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید پس از تعیین تکلیف و موافقت اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام، طی نامه شماره ۱۶۳۸۸۰ مورخ ۱۴۰۲/۰۹/۱۱ توسط رئیس جمهور ابلاغ شد. در ادامه برای بررسی موشکافانه و مشاهده و دانلود متن کامل قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با ما همراه باشید.
مسیر پرفراز و نشیب ۱۲ ساله طرح قانون بانک مرکزی
اگرچه این طرح سرانجام در ۱۹ مهر ماه سال جاری به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید، اما برای تبدیل شدن به قانون مسیر پرفراز و نشیبی را طی کرده است. برای تدوین لایحه بانک مرکزی سال‌ها وقت صرف شد و مطالعات کارشناسی بسیاری انجام پذیرفت. گام‌های اولیه این طرح در دولت نهم و دهم برداشته شد و لایحه قانون بانک مرکزی تدوین شد، اما این لایحه تا پایان فعالیت دولت دهم به مجلس نرفت. در دولت یازدهم که از سال ۹۲ شروع به کار کرد باز هم لایحه قانون بانک مرکزی به مجلس نرفت. در آن زمان به این دلیل که طرحی برای اصلاح قوانین بانکی در کمیسیون اقتصادی مجلس نهم در حال تدوین و نهایی شدن بود، با درخواست مسئولان تیم اقتصادی دولت و با این وعده که دولت قرار است به زودی لایحه‌ای هم برای بانک مرکزی و هم بانکداری ارائه کند، ارسال طرح مذکور به صحن علنی مجلس متوقف شد.
اما عمر مجلس نهم به پایان رسید و لوایح بانکی دولت به مجلس نرسید. مسئولان دولت وقت در آن زمان وعده دادند که اولین لوایح دولت به مجلس دهم لوایح بانکی خواهد بود. اما طول عمر دولت هم به پایان رسید و دولت تدبیر و امید لوایح بانکی را به مجلس ارسال نکرد. سرانجام ۷ ماه پیش از اتمام عمر مجلس دهم، کمیسیون اقتصادی مجلس طرح قانون بانک مرکزی را به صحن علنی مجلس ارسال کرد که کلیات آن به تصویب رسید، اما بررسی جزئیات به بعد از بررسی مجدد آن در کمیسیون اقتصادی موکول شد. به همین دلیل باز هم طرح قانون بانک مرکزی به نتیجه نرسید.
با روی کار آمدن مجلس یازدهم، در اردیبهشت ماه سال ۱۴۰۰ مجدداً کلیات طرح قانون بانک مرکزی تصویب شد و بیش از یک سال بعد و در شهریور سال ۱۴۰۱ سرانجام طرح مذکور به صحن علنی مجلس رسید و در چندین نوبت بالاخره مفاد طرح ۶۷ ماده‌ای بررسی و تصویب شد.
ماراتن بررسی ایرادات طرح قانون بانک مرکزی در شورای نگهبان
پس از تصویب در مجلس، طرح مذکور در گام اول به شورای نگهبان ارجاع شد. شورای نگهبان در مدت ۲۰ روز طرح را بررسی کرد و ۱۱۵ ایراد ریز و درشت به طرح وارد کرد. همه ایرادات در کمیسیون اقتصادی بررسی و در بهمن ماه سال ۱۴۰۱ در صحن علنی مجلس تصویب شد. بعد از تصویب دوباره طرح به شورای نگهبان رفت. این بار تعداد ایرادات شورای نگهبان به ۲۸ مورد کاهش یافت. این ایرادات مجدداً در اواخر فروردین ماه سال ۱۴۰۲ بررسی و پیشنهادات اصلاحی تصویب شد. تعداد ایرادات شورای نگهبان به متن طرح قانون بانک مرکزی در سومین بررسی خود که در ۱۴ اردیبهشت ماه به مجلس ارسال شده بود، به ۱۱ مورد کاهش یافت. پس از رفت و برگشت‌های فراوان، در آخرین اعلام نظر شورای نگهبان به تاریخ ۴ تیرماه تعداد ایرادات متن به ۷ مورد کاهش پیدا کرد. موارد اختلافی این طرح در چند جلسه مجمع تشخیص مصلحت نظام مورد بررسی و اصلاح قرار گرفت. با تعیین تکلیف مواد این طرح، کار بررسی موارد اختلافی مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان به پایان رسید و سرانجام در ۲۹ آبان ماه سال جاری «طرح بانک مرکزی» به «قانون بانک مرکزی» تبدیل شد.
مدیریت تعارض منافع و بهبود نظارت؛ مهمترین تغییر قانون جدید
شاید بتوان مهمترین تغییر در قانون جدید را تغییر «شورای پول و اعتبار» به «هیأت عالی» برشمرد. این تغییر البته در سطح تغییر نام خلاصه نمی‌شود و ترکیب اعضاء و کارکرد آن به کلی تغییر کرده است. شورای پول و اعتبار به دلیل تعارض منافع میان اعضای این شورا که منجر به ناکارآمدی آن بود، مورد نقد جدی صاحب نظران اقتصادی قرار داشت. اعضای شورای پول و اعتبار عبارت بودند از: ۱٫وزیر امور اقتصادی و دارایی ۲٫رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ۳٫رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور (یا معاون وی) ۴٫دو تن از وزراء به انتخاب هیأت وزیران ۵٫وزیر صنعت، معدن و تجارت ۶٫رئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران ۷٫دو نفر کارشناس و متخصص پولی و بانکی به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و تأیید رئیس جمهوری ۸٫دادستان کل کشور (یا معاون وی) ۹٫رئیس اتاق تعاون ۱۰٫نمایندگان کمیسیون های اقتصادی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی(هر کدام یک نفر) به عنوان ناظر با انتخاب مجلس.
ترکیب اعضای این شورا خود جمع اضدادی است که به وضوح نمایان‌گر تعارضات اعضاء با یکدیگر است. به عنوان مثال وزیر صمت و رئیس اتاق بازرگانی اعضایی هستند که برای وزارتخانه و نهاد متبوع خود نیازمند دریافت وجه از بیت المال و خلق پول هستند، حال آن‌که رئیس کل بانک مرکزی و رئیس سازمان برنامه و بودجه مخالف خلق پول و اجازه برداشت برای فعالیت‌های تجاری هستند. این ترکیب که میراث نامبارک عصر پهلوی است، بدون تغییر چندان در برنامه‌های توسعه جمهوری اسلامی نیز تکرار شده بود که خوشبختانه در برنامه هفتم توسعه و قانون بانک مرکزی این رویه غلط مورد بازنگری قرار گرفت و با تبدیل شورا به هیأت عالی با هدف کاهش تعارض منافع و افزایش کارایی این عیب اصلاح شد. طبق قانون جدید، اعضای هیأت عالی به ترتیب زیر است:
۱. رئیس کل بانک مرکزی (رئیس هیأت‌عالی)؛
۲. وزیر امور اقتصادی و دارایی یا معاون وی؛
۳. رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور یا معاون وی؛
۴. دو نفر اقتصاددان متخصص در زمینه سیاستگذاری پولی و ارزی؛
۵. دو نفر متخصص در حوزه بانکداری: یک نفر در زمینه حقوق بانکی و یک نفر در زمینه امور مالی.
۶. دادستان کل کشور
۷. معاون تنظیم گری و نظارت بانک مرکزی
۸. معاون سیاست گذاری پولی بانک مرکزی
طبق این ترکیب تنها وزیری که در این هیأت حضور دارد وزیر اقتصاد است و چهار عضو غیراجرایی که کارشناس هستند، به صورت تمام وقت در بانک مرکزی مشغول خواهند بود و شغلی غیر از تدریس در دانشگاه نمی‌توانند داشته باشند. دادستان کل کشور هم با تصمیم مجمع تشخیص مصلحت نظام با این استدلال که از قوه قضائیه نیز عضوی در جریان امور هیأت قرار گیرد، به ترکیب هیأت عالی اضافه شد.
علاوه بر این، برای نخستین بار در تاریخ قانون‌گذاری کشور، بطور مستقیم به تعارض منافع در این قانون توجه شده است، به‌طوری که همه اعضای هیأت عالی باید فرم «تعارض منافع» را پر کنند. همچنین در راستای افزایش شفافیت، می‌بایست تمامی اموال، دارایی‌ها و سپرده‌های بانکی خود را برای بانک مرکزی افشا کنند.
در حالی که قانون پیشین در بسیاری از موضوعات نظارتی سکوت کرده است، تقویت قابل توجه نقش نظارتی بانک مرکزی از دیگر دستاوردهای این قانون است. بر این اساس از مواد ۲۷، ۲۸ و ۲۹ قانون بانک مرکزی به عنوان جعبه ابزار نظارتی بانک مرکزی یاد می‌شود. در ماده ۲۷ اختیارات اکتشافی، ماده ۲۸ اختیارات پیشگیرانه و ماده ۲۹ اختیارات اصلاحی به بخش نظارت بانک مرکزی اعطا شده است.
تلاش برای اصلاح رابطه دولت و بانک مرکزی
همانطور که پیشتر اشاره شد، تغییر ترکیب اعضای هیأت عالی با هدف کاهش وزن تصمیمات سیاسی دولت و افزایش استقلال بانک مرکزی، تغییر کلیدی در قانون جدید است. طبق قانون جدید از دولت تنها دو نفر (وزیر اقتصاد و رئیس سازمان) در این هیأت حضور دارند و سایر وزرا حذف شده‌اند و جای خود را به کارشناسان اقتصادی (به نحوی که اشاره شد) داده‌اند.
همچنین مقرر شده پرداخت تنخواه بودجه به دولت به یک درصد کل بودجه عمومی سالانه کاهش یابد. نحوه اجرای این ماده به صورت پلکانی مقرر شده است و قرار است در سال اول اجرای قانون، تنخواه ۳ درصد باشد و به تدریج سالانه ۰٫۵ درصد از تنخواه کاهش یابد تا در نهایت تنخواه به یک درصد کل بودجه عمومی سالانه کاهش یابد.
در حوزه رابطه ارزی بانک مرکزی و دولت نیز تدبیر مهمی برای مهار تورم و چاپ پول بدون پشتوانه اتخاذ شده است. تا پیش از این، دولت می‌توانست درآمد ارزی بلوکه شده خود را به بانک مرکزی بفروشد و معادل ریالی آن را بگیرد، اما براساس قانون جدید، بانک مرکزی در صورتی مجاز به پرداخت معادل ریالی ارز خریداری شده است که ارز به حساب بانک مرکزی منتقل شود. بانک مرکزی قبل از واریز ارز به حساب خود، نمی‌تواند معادل ریالی آن را به دولت بدهد. به عبارتی، دیگر خبری از خلق پول بدون پشتوانه نخواهد بود.
همچنین براساس قانون جدید، بانک مرکزی از اعطای وام به دولت و شرکت‌های دولتی منع شده است. برخلاف قانون پیشین که به موجب ماده ۱۱ و ۱۲ آن بانک مرکزی مجاز به اعطای تسهیلات به دولت و شرکت‌های دولتی بود که سبب بروز برخی ناترازی‌ها شده بود.
تمام موارد فوق‌الذکر در راستای افزایش استقلال بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و کاهش اثر تصمیمات دولت در سیاست‌های بانک مرکزی اتخاذ شده‌اند. در کشورهای توسعه یافته دنیا معمولاً دوره ریاست رئیس کل بانک مرکزی ۷ ساله است تا تحت‌تأثیر روابط سیاسی دولت و شخص رئیس جمهور قرار نگیرد. نگاهی به متن قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به وضوح نشان می‌دهد که تلاش تدوین‌گران آن بر استقلال بانک مرکزی با هدف ثبات سیاست‌های پولی کشور و عدم تأثیرپذیری از تصمیمات سیاسی دولتمردان استوار است.
ید مبسوطه بانک مرکزی در برخورد با بانک‌های ناتراز
مطابق با قانون جدید، قدرت برخورد بانک مرکزی با بانک‌های متخلف شدیداً افزایش یافته است. در قانون جدید بانک مرکزی از ماده ۱۹ تا ۳۴ بر قاعده گزیر (فیصله) تمرکز شده است و این امر، دست بانک مرکزی را برای فیصله دادن به بانک های ناتراز و متخلف باز می‌گذارد.
همچنین طبق ماده ۴۵ این قانون امکان اضافه برداشت برای بانک‌ها و موسسات اعتباری به نحوی محدود شده که اگر میزان اضافه برداشت یک بانک از منابع بانک مرکزی فقط ۴ روز متوالی از سقف هفتگی فراتر رود، معاون نظارت بانک مرکزی موظف به ارائه گزارش به رئیس و هیأت عالی بانک مرکزی است. هیأت عالی پس از استماع گزارش معاون نظارت، یا باید با پرداخت تسهیلات اضطراری (با سررسید ۳۰ روز) به موسسه اعتباری موافقت کند یا باید رئیس کل را مکلف کند برای موسسه اعتباری هیأت سرپرستی موقت تعیین کند. به عبارت دیگر اگر بانکی فقط ۴ روز از حدود تعیین شده اضافه برداشت کند، هیأت عالی می‌تواند مدیرعامل بانک را عزل نماید.
علاوه بر این، ساختار هیأت انتظامی بانک‌ها هم در قانون جدید تغییر کرده است، به‌گونه‌ای که قاضی تصمیم‌گیر خواهد بود و سایر اعضاء بدون حق رأی در جلسات شرکت می‌کنند و تصمیم‌گیر نهایی قاضی‌ای خواهد بود که می‌بایست حداقل ۱۵ سال سابقه در رسیدگی به جرایم اقتصادی داشته باشد و با حکم شخص رئیس قوه قضائیه منصوب خواهد شد.
لازم به ذکر است هیأت انتظامی مهم ترین رکنی است که تخلفات نظام بانکی در آن طی فرایند حقوقی بررسی می‌شود. تا پیش از این نماینده بانک علاوه بر این که عضو هیأت انتظامی بود، از حق رأی در این هیأت نیز برخوردار بود. بدیهی است که به دلیل تعارض منافع ممکن بود نماینده بانک با روابط خارج از ضابطه مانع از اتخاذ تصمیم درست توسط هیأت انتظامی شود. طبق قانون جدید، هیأت انتظامی تجدید نظر در بانک مرکزی تشکیل می‌شود و هیأت انتظامی بدوی موظف به رسیدگی به تخلفات اشخاص تحت نظارت به درخواست معاون نظارت بانک مرکزی با قید فوریت خواهد بود.
چشم انداز روشن با وجود برخی نگرانی‌‌ها
قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از دریچه «نظارت، شفافیت و تعارض منافع» مناسب ارزیابی می‌شود، طبق نظر اغلب کارشناسان اقتصادی قانون مذکور دارای نکات مثبت بسیاری است، اما این که چگونه این قانون اجرا خواهد شد محل اختلاف صاحب نظران اقتصادی است. با وجود تمام نکات مثبتی که درباره این قانون گفته شد، اما هنوز برخی ملاحظات، صاحب نظران اقتصادی را نسبت به آینده این قانون و تأثیر آن در بهبود اوضاع اقتصادی کشور دچار تردید کرده است.
یکی از مهمترین ابهامات قانون بانک مرکزی مشخص نبودن رابطه دولت با بانک‌های تجاری است، اگرچه طبق این قانون، استقراض دولت از بانک مرکزی دشوارتر شده است، اما در مورد این که دولت می‌تواند بجای بانک مرکزی از سایر بانک‌های تجاری (نظیر سپه، ملی، رفاه و غیره) استقراض کند، سکوت کرده است.
هم‌اکنون یارانه نان از طریق بانک سپه، خرید تضمینی گندم از بانک کشاورزی و ناترازی صندوق تأمین اجتماعی از طریق بانک رفاه پرداخت می‌شود. به عبارتی ممکن است رابطه دولت و بانک مرکزی اصلاح شود، اما دولت از طریق سایر بانک‌های دولتی همچنان به تکرار رفتارهای نادرست اقتصادی خود ادامه دهد و عملاً قانون مذکور در رسیدن به اهداف خود ناکام بماند.
از دیگر نگرانی‌های موجود، تعیین اهداف متعدد و بعضاً متناقض در این قانون برای بانک مرکزی است، در حالی که در اغلب کشورهای توسعه یافته دنیا هدف بانک مرکزی مهار تورم است، در این قانون علاوه بر مهار تورم، «سلامت شبکه بانکی کشور، حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال» و نیز «کمک به تحقق عدالت اجتماعی» از اهداف بانک مرکزی برشمرده شده‌اند.
اگرچه نسبت بانک مرکزی با عدالت اجتماعی و ایجاد اشتغال خود دارای ابهامات بسیاری است، اما نگرانی اصلی در این خصوص این است که تعیین این اهداف برای بانک مرکزی، سبب کاهش تمرکز و دوری از رسالت و هدف اصلی بانک مرکزی که مهار تورم است، شود، اگرچه از همین ابتدا نظر تعدادی از کارشناسان اقتصادی نسبت به این قانون منفی است و معتقدند دولت بدون استقراض از بانک مرکزی دوام نخواهد آورد، اما برای رسیدن به پاسخ این سوالات باید بدبینی را کنار گذاشته و منتظر ماند و دید که در روزها و ماه‌های آتی عملکرد دولت و نحوه اجرای قانون بانک مرکزی چگونه خواهد بود.
