ساختار حکمرانی انرژی در آمریکا و درس هایی برای ایران

بررسی ریشه های بحران انرژی 1973 زمینه ساز تشکیل وزارت انرژی در آمریکا و ارائه آموزه های سیاستی برای بهبود ساختار حکمرانی انرژی ایران

بحران انرژی ۱۹۷۳ یک رویداد مهم در تاریخ اقتصاد جهانی و تاثیرات آن بر صنعت ‌ها، اقتصاد‌ها و سیاست‌ های انرژی بود. این بحران تاثیرات قابل توجهی بر اقتصاد، سیاست ‌ها و رفتارهای انرژی‌ آمریکا داشت. ایران می‌ تواند از این بحران درس‌ های مهمی برای مدیریت منابع انرژی و کاهش وابستگی به سوخت ‌های فسیلی به دست آورد که عبارتند از: تاثیرات جدی وابستگی به یک منبع انرژی بر اقتصاد و امنیت کشور، بهبود زیرساخت ‌های انرژی، بهبود انتقال و توزیع انرژی و تامین انرژی به مناطق مختلف و ایجاد سیاست ‌ها و برنامه ‌های کاهش مصرف انرژی در بخش ‌های مختلف مانند تولید صنعتی و حمل و نقل. لذا بحران انرژی ۱۹۷۳ نشان دهنده وابستگی جهان به منابع انرژی فسیلی و آسیب‌پذیری اقتصادی کشورها در مواجهه با تغییرات در تامین این منابع بود که با درایت مسئولین و برنامه ریزی صحیح پشت سر گذاشته شد.

ضرورت و اهداف پژوهش

تا اوایل دهه ۱۹۷۰ انرژی در آمریکا به صورت پراکنده در دستگاه های متفاوتی نظیر وزارت کشور، وزرات امور خارجه، وزارت دفاع، وزارت دادگستری و کمیسیون تجارت فدرال مدیریت می شدند. از آن زمان به بعد به دلایلی که مهم ترین آن بحران انرژی ۱۹۷۳ بود، ایده وزارت انرژی مطرح شد و چند سالی طول کشید تا این نهاد تشکیل شد. دولت تا قبل از تصویب قانون وزارت انرژی در کنگره، اقداماتی نظیر تشکیل کمیته ویژه انرژی و اداره انرژی ملی در سال ۱۹۷۱، تشکیل اداره انرژی فدرال در دفتر اجرایی در سال ۱۹۷۳ و تشکیل اداره کل انرژی فدرال در دفتر اجرایی در سال ۱۹۷۴ را انجام داد. در نهایت قانون وزارت انرژی در سال ۱۹۷۷ به تصویب کنگره رسید. مسئله ی مهمی که قرار است در این گزارش به آن پرداخته شود این است که به لحاظ تاریخی و ترتیبات نهادی، آمریکا چه مسیری را تا تشکیل وزارت انرژی پیموده است و به جز نقش پررنگ این وزارتخانه، چه نهادهای دیگری نیز در امور مرتبط با انرژی دخیل هستند. هدف از این بررسی ها تجربه‌نگاری یکپارچه سازی مدیریت انرژی در آمریکا است و  از این فرایند چه در آموزه‌هایی برای ایران می توان احصا کرد.

چرایی علت تشکیل وزارت انرژی در آمریکا

در دهه ۱۹۷۰، مسائل مرتبط با انرژی در دولت فدرال آمریکا به طور پراکنده در وزارتخانه‌ ها و آژانس ‌های مختلف مدیریت می ‌شدند. به عنوان مثال، واحدهای مختلفی مانند اداره نفت و گاز و اداره پژوهش زغال سنگ در وزارت کشور وجود داشتند. در حوزه انرژی، چنین تنوعی از رویه ‌ها مشاهده می ‌شد. در همین دوره، تلاش‌ هایی برای بهبود رقابت در حوزه انرژی نیز انجام می‌شد. به عنوان مثال، وزارت دادگستری و کمیسیون تجارت فدرال بهبود رقابت را از طریق فناوری ‌های انرژی تشویق می‌ کردند. از سوی دیگر، کمیسیون برق فدرال مسئول تعیین قیمت‌ های منصفانه برای توزیع برق و گاز در بازارهای بین ‌ایالتی بود. همچنین، امنیت ملی نیز با تامین منابع نفتی از داخل و خارج توسط وزارتخانه‌ های امور خارجه و دفاع پیگیری می ‌شد. این روند ادامه داشت تا اینکه کشور آمریکا، برخی کمبودهای انرژی به ویژه خاموشی بزرگ سال ۱۹۶۵ و افت ولتاژ برق سال ۱۹۷۱ را تجربه نمود. این موارد سبب شد تا نیکسون، در سال ۱۹۷۱ به کنگره هشدار دهد که دیگر عرضه انرژی آمریکا، تضمین کننده امنیت انرژی این کشور نیست و از کنگره درخواست ایجاد وزارت منابع طبیعی نمود تا مدیریت انرژی به صورت یکپارچه در این وزارتخانه دیده شود.  نیکسون در ۱۹۷۳ ، اداره انرژی فدرال  را در دفتر اجرایی کاخ سفید ایجاد نمود. با تاسیس این نهاد، چاره ای برای رفع موقت بحران انرژی اندیشیده شد و اموری از قبیل جمع آوری اطلاعات و تحلیل مسائل انرژی، قیمت گذاری نفت، ذخایر استراتژیک نفت، صرفه جویی و کارایی بیشتر منابع انرژی به این سازمان واگذار شد. از آنجایی که این نهاد قرار بود تا ظرف دو سال منحل شود، کنگره در ۱۴ آگوست ۱۹۷۶ مدت زمان استقرار این نهاد را تا ۳۱ دسامبر ۱۹۷۷ تمدید نمود. استقرار وزارت انرژی، اکثر فعالیت های انرژی در سطح فدرال را به زیر یک چتر آورد و چارچوبی را برای برنامه ریزی جامع انرژی در سطح ملی فراهم نمود. در اولین روزهای استقرار وزارت انرژی، تمام دفاتر مرکزی و پرسنل ها از واحدهای مختلف مرتبط با انرژی به درون وزارت انرژی مننقل شدند و اولین ساختار این وزارتخانه با بیست هزار کارمند و بودجه سالانه تقریبا ده میلیارد دلار ایجاد شد.

آموزه های سیاستی برای بهبود ساختار حکمرانی انرژی ایران

گرچه ساختار سیاسی و حقوقی آمریکا و همچنین فرایند تدوین قانون در سطوح فدرالی و ایالتی، با ساختار سیاسی-حقوقی ایران متفاوت است، ولی با توجه به مطالبی که عنوان شد می توان از آموزه های سیاستی این کشور در راستای اصلاح ساختار حکمرانی بخش انرژی به شرح زیر استفاده نمود:

اراده سیاسی دولتمردان، مهمترین شرط اصلاح ساختار حکمرانی

به رغم هشدار نیکسون به کنگره و پیشنهاد ایجاد وزارتخانه ای برای یکپارچه کردن امور انرژی ، طرح ایشان در کنگره با کندی پیش رفت ولی همین موضوع نه تنها سبب نشد تا مسئله را رها کند بلکه تمام تلاش خود را به کار بست تا در حیطه اختیارات خودش، این موضوع را در کاخ سفید برای اولین بار با استقرار اداره انرژی فدرال عملیاتی کند و به مرور زمان، قدرت این نهاد را افزایش دهد. این اقدام آمریکا، می تواند دستاورد خوبی برای کارگزاران دولتی در ایران داشته باشد. از این حیث که دولت برای اصلاح ساختار حکمرانی انرژی نباید معطل مجلس یا دیگر نهادهای حاکمیتی باشد و لازم است در حیطه ی اختیارات، تمام تلاش خود را در این زمینه انجام دهد؛

انعطاف ساختار حکمرانی انرژی برای تحقق رویکرد مورد نظر

البته داشتن رویکرد واحد به این معنی نیست که ساختار حکمرانی نیز باید واحد باشد. در واقع ساختار حکمرانی، به مجموعه ای از ترتیبات نهادی، سازمانی و قواعدی گفته می شود که قرار است متضمن محقق ساختن رویکرد مورد نظر باشد. بر خلاف ساختار منعطف وزارت انرژی آمریکا، وزارتخانه های نفت و نیرو در ایران از چنین انعطافی برخوردار نیستند و نمی توانند به فراخور تحولات، ساختار و حتی ماموریت خود را تغییر دهند. البته بدیهی است در آمریکا، ساختار تقنینی نیز نقش بسزایی در فراهم آوردن چنین زمینه ای دارد. گرچه در ایران بر خلاف آمریکا، وزرای نفت و نیرو مکلف به اجرای قوانین مصوب مجلس و نیز پاسخگویی به این نهاد هستند و امکان برکناری آن ها از طریق استیضاح امکان پذیر است، ولی اراده ی لازم نیز برای تجدیدساختار و سازماندهی ماموریت های این دستگاه ها با طراحی قوانین روزآمد وجود ندارد؛

هماهنگی بخش انرژی با سایر بخش ها

با ایجاد وزارت انرژی، نه تنها امور مرتبط با انرژی به صورت یکپارچه مدیریت شد، بلکه ارتباط انرژی با سایر بخش ها نیز مشخص شد. این در حالی است که بخش انرژی ایران از دو منظر مدیریت یکپارچه امور انرژی و  ارتباط بخش انرژی با سایر بخش ها موفق نبوده است. البته بخش انرژی با سایر بخش ها زمانی شکل می گیرد که ابتدا خود بخش انرژی به صورت یکپارچه مدیریت شود. در ایران نبود دستگاه متمرکز حاکمیتی به معنای نهادی که به طور یکپارچه، سیاستگذاری بخش انرژی را بر عهده داشته باشد از محوری ترین چالش ها در بخش انرژی کشور به شمار می آید. در واقع این بخش مانند بسیاری از بخش های موجود کشور دارای تعدد مراکز تصمیم گیری و تصمیم سازی است که سبب شده است هر کدام از این نهادها، هر ساله با تخصیص اعتبار و بودجه به صورت جداگانه پیگیر اهداف مشترکی باشند.

جمع بندی

تا اوایل دهه ۱۹۷۰ ، انرژی در آمریکا به صورت پراکنده در دستگاه های متفاوتی نظیر وزارت کشور، وزرات امور خارجه، وزارت دفاع، وزارت دادگستری و کمیسیون تجارت فدرال مدیریت می شدند. از آن زمان به بعد به دلایلی که مهم ترین آن بحران انرژی ۱۹۷۳ بود، ایده وزارت انرژی مطرح شد و چند سالی طول کشید تا این نهاد تشکیل شد. در نهایت قانون وزارت انرژی در سال ۱۹۷۷ به تصویب کنگره رسید. بررسی سیر تاریخی اصلاح ساختار حکمرانی انرژی آمریکا که در این مسیر وزارت انرژی نقش مهمی را ایفا کرده است، حاوی درس های آموزند های برای سیاست گذاران در ایران است که مهمترین آن داشتن رویکرد واحد یا تدوین رویکرد اصلی و فرعی برای انرژی است. در این راستا، بازنگری سیاست های کلی انرژی سال ۱۳۷۹ به منظور مشخص نمودن رویکرد جهت دهنده، ضروری به نظر می رسد.

محمد عظیم زاده آرانی