ضرورت و اهداف پژوهش
یکی از جدی ترین مسائل امروز کشور، موضوع مفاسد سازمان یافته اقتصادی است. وجود فساد در نهادهای حکومتی علاوه بر ضررهای اقتصادی کلان، موجب نارضایتی‌های گسترده اجتماعی شده و موجب کاهش اعتماد مردم به حاکمیت می‌شود. یکی از قوی ترین ابزارهای مبارزه با فساد، استفاده از توان نظارتی مردمی برای کشف و کاهش تخلفات است و طبق آمارهای جهانی این نظارت اولین عامل کشف تخلفات است، به طوری که حدود نیمی از فسادها در سازمان های دولتی و خصوصی از این طریق کشف می‌شوند. به رغم کارآمدی نظارت مردمی، درحال حاضر کشور فاقد بسترهای حقوقی و نهادی لازم برای تسهیل فرآیندهای نظارت عمومی و گزارش‌دهی فساد است و نه تنها حمایت کافی از گزارش دهندگان فساد انجام نمی‌شود، بلکه در مواردی برخوردهای نامناسبی با این افراد صورت می‌گیرد. لذا در این پژوهش در راستای ارائه سازوکارهایی برای به‌کارگیری نظارت مردمی در کشف تخلفات، تجربیات کشورهای مختلف در زمینه ایجاد بسترهای حقوقی لازم برای فراگیر شدن نظارت مردمی در جامعه، بررسی خواهد شد.
تجربه ایالات متحده آمریکا در استفاده از گزارش دهندگان تخلف
در ایالات متحده، قوانین گوناگونی در ارتباط با گزارش تخلفات وجود دارد. به طور‌کلی این قوانین را می‌توان به دو دسته «قوانین حمایتی» و «قوانین تشویقی» تقسیم کرد. ساختار کنونی حمایت و تشویق گزارش دهندگان تخلف در ایالات متحده حاصل قوانینی است که از سال ۱۷۷۸ میلادی تاکنون نگاشته شده و اصلاح گردیده و همچنین بارها توسط دادگاه فدرال مورد تفسیر واقع شده است.
از جمله قوانین حمایتی وضع شده می‌توان به قوانینی در راستای «حمایت کامل از کارمندان در برابر کارفرمایان در برابر هرگونه اقدام اعم از تهدید به اخراج و یا اقدامات تلافی جویانه»، «صیانت از محرمانگی پرونده و مخفی ماندن هویت افشاگر» و «حمایت از سوت زنان به‌منظور حمایت از افشاگران بخش‌های خصوصی» اشاره کرد. علاوه بر این قوانین، قوانینی نیز در حمایت از گزارش دهندگان تخلف در حوزه‌های خاصی نظیر «راه‌آهن»، «آب پاک»، «آب آشامیدنی»، «دفع زباله‌های جامد و سمی»، «کنترل مواد سمی»، «وضعیت معدن‌کاران»، «بخش نظامی»، «هوای پاک» و «حفظ امنیت پرواز» وضع شده است.
از قوانین تشویقی وضع شده در ایالات متحده می‌توان به «تصویب قانون لینکلن در سال ۱۸۶۳ برای پرداخت پاداش به گزارش تخلفات نظامی و تعمیم آن به سایر زمینه‌ها در سال ۱۹۸۶» اشاره کرد؛ که طی آن گزارش دهنده می‌تواند تا ۳۰ درصد از دریافتی دولت از پرونده را به عنوان پاداش دریافت کند. طبق آمار منتشر شده فقط در سال ۲۰۱۰ مبلغ ۳ میلیارد دلار از حل و فصل قانون لینکلن به خزانه بازگشته است. علاوه بر این قانون، «برنامه گزارش تخلف خدمات درآمد داخلی آمریکا در حوزه مالیات» قانون دیگری است که طبق آن طی سال های ۲۰۰۷ تا ۲۰۱۶ مبلغ ۳ میلیارد و ۴۰۰ میلیون دلار درآمد مالیاتی از طریق گزارش تخلف جمع آوری شده است که مبلغ ۴۶۵ میلیون دلار آن به عنوان پاداش به گزارش دهندگان تخلف اعطا شده است.
تجارب حمایت و تشویق گزارش دهندگان تخلف در سایر کشورها
قوانینی که به منظور تشویق و حمایت از گزارش دهندگان تخلف در کشورهای مختلف به تصویب رسیده است، بسیار گسترده است. موارد زیر بخشی از قوانینی است که در این حوزه در کشورهای مختلف به تصویب رسیده است:
- کانادا: تصویب قانون حمایت از افشا توسط کارکنان بخش عمومی در سال ۲۰۰۷ که شامل فرآیندهای حمایتی و تشویقی است.
- استرالیا: حمایت کمیسیون امنیت و سرمایه گذاری‌های استرالیا و قانون افشاگری برای منافع عمومی مصوب سال ۲۰۱۳، دو مسیر اصلی برای حمایت از سوت زنان در استرالیا است.
- کره جنوبی: قانون حمایت از سوت‌زنان کره جنوبی با هدف حمایت از اشخاصی که علیه متخلفین از جمله کارفرمایان افشاگری کرده‌اند طراحی و در سال ۲۰۱۱ اجرایی شده است که هر دو بخش خصوصی و دولتی را پوشش می‌دهد.
- هند: قانون حمایت از گزارش دهندگان فساد در سال ۲۰۱۱ در پارلمان هندوستان به تصویب رسیده است که از گزارش دهندگان تخلف حمایت قانونی می‌کند؛ در عین حال در این قانون برای ادعاهای بی‌اساس و بدون مدرک کافی مجازات در نظر گرفته شده است.
- آفریقای جنوبی: دولت آفریقای جنوبی در سال ۲۰۰۰ قانون حمایت از گزارش دهندگان فساد را به تصویب رسانده است. این قانون کارمندانی را که علیه کارفرمایشان افشاگری کنند، از جوانب مختلف تحت حمایت قرار می‌دهد.
- جامائیکا: در جامائیکا یک سیستم جامع جهت حمایت از گزارش دهندگان فساد در بخش‌های دولتی و خصوصی در سال ۲۰۱۱ تصویب شد. این قانون از قوانین حمایتی کشور انگلستان الگوبرداری شده است. در این قانون پاداشی برای افشاگران در نظر گرفته نشده است.
- افغانستان: در حال حاضر قانون مستقلی برای حمایت از افشاگران در افغانستان وجود ندارد، اما پارلمان افغانستان در حال تصویب چنین قانونی است. با این حال در قانون‌های دیگری برای کسانی که در کشف یک جرم اطلاعاتی بدهند یا به عنوان شاهد حاضر شوند حمایت‌های قانونی و حتی پاداش در نظر گرفته شده است.
- زامبیا: قانون حمایت از افشاگران زامبیا موسوم به حمایت از سوت‌زنان در سال ۲۰۱۰ به‌منظور مبارزه با فساد و کاهش ریسک افشاگری علیه مفاسد در بخش‌های دولتی و خصوصی به تصویب رسید. همچنین در سال ۲۰۱۲ قانون «حمایت از افشاگران علیه موارد مظنون به فساد» نیز ذیل قانون مبارزه با فساد این کشور تصویب شده است.
الزامات سازوکار استفاده از ظرفیت مردمی در کشف مفاسد
با توجه به تجربیات جهانی ارائه شده پیرامون موضوع گزارش دهندگان فساد، برخی از مهمترین نکاتی که می‌بایست در طراحی سازوکار استفاده از ظرفیت مردمی در کشف مفاسد مورد توجه قرار داد و متناسب با آن نظام قانونی را اصلاح نمود به شرح زیر است:
- ایجاد امکان طرح دعوی حقوقی توسط مردم به نمایندگی از حاکمیت،
- فراهم آوردن امکان ناشناس ماندن گزارش دهندگان فساد،
- حمایت از گزارش دهندگان در برابر اقدامات تلافی‌جویانه،
- جریمه دو تا سه برابری متخلفین نسبت به مبلغ تخلف همراه با بازپس‌گیری اصل خسارت و در نظر گرفتن درصدی از آن (برای مثال ۲۵تا ۳۵درصد) به‌عنوان پاداش برای گزارش دهنده،
- ایجاد امکان فعالیت مؤسسات حقوقی به عنوان نماینده افشاگران در فرآیند پیگیری اثباتجرائم،
- فراهم کردن امکان گزارش‌دهی توسط اشخاصی که خود نیز در فساد نقش داشته‌اند.
جمع‌بندی
یکی از بهترین سازوکارهای کشف فساد، استفاده از ظرفیت نظارت مردمی است. بررسی تجارب کشورهای مختلف نشان دهنده این است که قوانین تصویب شده برای تقویت فرآیندهای گزارش دهی به طور کلی به دو دسته قوانین حمایتی و قوانین تشویقی تقسیم می‌شوند. به‌صورت کلی حمایت از گزارش‌دهندگان تخلف به چهار صورت انجام می‌پذیرد: حمایت در مقابل انتقام‌جویی، محرمانگی و قوانین مربوط به افترا، تلاش برای محرمانه ماندن هویت گزارش دهندگان تخلف و کم کردن بار اثبات تخلف برای گزارش دهندگان تخلف. قوانین تشویقی نیز عموماً شامل پاداش‌های نقدی قابل توجهی از محل اخذ جریمه از متخلفین و در برخی موارد، از ردیف بودجه اختصاصی است. طراحی سازوکاری که هر دو بخش این قوانین را پوشش دهد نیازمند الزاماتی است که به طور کامل در این پژوهش به آن پرداخته شد.
این مطالعه در اندیشکده سیاستگذاری امیرکبیر با همکاری احسان پرنیان، سید عباس پرهیزکاری و ابوالفضل رزقی و به سفارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۹۶ انجام شده است.
